Études

Gouvernance locale et réforme institutionnelle au Liban : Les municipalités, un outil d’innovation ?

Par Localiban | - mis à jour :


Analyse et étude de cas (1998-2004) par Ziyad Baroud, Avocat à la cour, Chargé de cours à l’Université Saint Joseph de Beyrouth.

 Introduction

Le 31 août 1864 parut un ordre (Bourlade) du Conseil du Mutassarifiah (sous l’empire ottoman) portant création de la première commission municipale à Deir-El-Kamar "en vue de prendre les mesures nécessaires pour réaliser la réforme et la propreté de la ville (...)". Ce Conseil municipal fut le premier au Liban et dans le monde arabe 1....

Un siècle et demi plus tard, force est de constater que la réforme demeure, sinon inachevée, du moins une fin en soi, invitant les quelques 800 municipalités du Liban 2 ayant succédé depuis à celle –pionnière- de Deir-El-Kamar, à se questionner sur le rôle "réformateur" qui leur est imparti ; sa nature, son étendue et ses moyens...

Les municipalités ont-elles réussi à se positionner à l’avant- garde de la réforme dite "locale" ? Le phénomène de proximité entre gouvernants et gouvernés a-t-il encouragé des initiatives locales ? Et le cas échéant, lesquelles ? Par quel processus ? La loi a-t-elle encouragé ou entravé les voies de réforme ? Peut-on la qualifier de simplement permissive, de carrément motivante, ou plutôt de décourageante ? Qui sont les acteurs locaux de la réforme ? Qui en sont les partenaires ? Quid des bénéficiaires ? Quel impact ? Quelles déceptions ?

Autant de questions qui se posent avec acuité, au tournant d’une page de la vie municipale au Liban, à la veille de l’échéance électorale municipale d’avril-mai 2004. Cette étude ne prétend pas pouvoir y répondre d’une manière ferme et in susceptible de nuances. Elle se propose simplement de les élucider sur la base d’un vécu, en fonction d’expériences locales réussies, afin d’en relever les points forts, les obstacles, les réactions, et afin d’en tirer les leçons. L’on procédera donc à une revue critique de l’action municipale dans un échantillon choisi de municipalités 3 (Baalbeck, Beyrouth, Ghobeiri, Moaysra et Zghorta) , en rappelant, toutes les fois où cela s’avère nécessaire et opportun, l’incidence du législatif, du réglementaire, voire encore du politique. La "réforme" sous cet angle consistera en "success stories" de l’action municipale récente (mai 1998 – début 2004).

 I. Le Statu quo ante ou l’état des lieux précédant la réforme

Pour les besoins de cette étude, par "réforme" l’on désignera l’action municipale réussie, ayant innové et/ou contribué à la réforme institutionnelle généralisée dans le pays. La réforme locale, elle, n’a réellement fait apparition qu’à partir de 1998, date à laquelle les dernières municipales ont eu lieu, mettant fin à l’absentéisme forcé de la démocratie locale pendant plus de trois décennies, et ouvrant la voie à une "reproduction" de la vie locale. Ainsi, la réforme dans son acception large épousera le concept même de la vie locale municipale et son renouveau, alors que dans son sens strict elle désignera les initiatives, actions et projets ponctuels "réformateurs". Dans l’une ou l’autre acception, l’on retiendra 1998 comme date charnière, ce qui nous amène à l’exploration de "l’état des lieux" l’ayant précédée, le statu quo ante, qui fut déterminant, contextuellement.

 1. Chronologie législative

L’expérience municipale au Liban n’est pas nouvelle. Elle remonte loin dans le temps, depuis bien avant la loi ottomane du 5 octobre 1877. En 1833, en effet, Mahmoud Bey Nami, alors gouverneur de Beyrouth, décide de créer un conseil de la ville. "Ce conseil ne portait pas le nom de conseil municipal et ne jouissait pas des mêmes attributions confiées à ce dernier (...) tous ses pouvoirs se ramenaient au nettoyage, à la propreté, au gardiennage et enfin à l’éclairage des rues de Beyrouth 4". En 1864, un firman crée le premier conseil municipal en bonne et due forme à Deir-el-Kamar. La loi ottomane de 1877 demeurera en vigueur même sous le mandat français jusqu’en 1922, date à laquelle le gouverneur du Grand Liban dota le Liban, en vertu d’un arrêté n.1208, d’un régime municipal fortement inspiré de la loi communale française de 1884. Depuis l’Indépendance du Liban en 1943, plusieurs lois municipales ont vu le jour 5. La dernière en date est le décret-loi n. 118/1977 du 30 juin 1977 toujours en vigueur 6.

 2. Chronologie électorale

Malgré "l’ancienneté", pour ainsi dire, de l’institution municipale, les premières élections significatives n’ont eu lieu à l’échelle nationale qu’en 1963. Ironie des événements, ces "premières" élections allaient être les dernières, depuis. En effet, et bien que la loi du 29 mai 1963 alors en vigueur prévoyait un mandat de quatre ans pour les Conseils municipaux élus, le Parlement est intervenu en 1967, soit à l’expiration des quatre années, en votant une loi visant à proroger ledit mandat 7.

À l’époque, aucun argument de taille n’était suffisamment pertinent pour justifier le report des élections. Bien plus, une série de lois exceptionnelles de prorogation a déferlé, reportant à chaque fois les élections municipales et amplifiant l’intervention des caëmacams et des mohafezs. La démocratie locale s’est vue ainsi réduite au fur et à mesure que la prorogation était devenue la règle. Certains soutiennent même qu’une certaine résistance s’était manifestée déjà à la veille des élections de 1963, résistance menée notamment par des figures parlementaires et des leaders traditionnels. "Des campagnes ont été menées contre la tenue des élections pour des motifs divers telles la menace de la stabilité nationale, ou de la saison d’estivage ou la provocation de litiges familiaux et tribaux 8…"

Ces lois prorogatives de mandats se sont succédées même après 1990 et l’arrêt des hostilités. La dernière en date remonte à 1997. Elle fut la dernière en tous cas, puisque le Conseil constitutionnel, par une décision de principe, l’a annulée en la déclarant anticonstitutionnelle 9.

En parallèle, la société civile avait lancé une campagne nationale dénommée "Baladi, Baldati, Baladiyati" (littéralement : mon pays, ma ville ma municipalité), accompagnée d’une pétition, et visant d’un côté à sensibiliser l’opinion publique, et de l’autre à acculer les pouvoirs publics à organiser des municipales, plus de 35 ans après les dernières en date.

Ainsi, la réforme sous cet angle commençait à s’annoncer, au gré d’un concert tout à fait complémentaire entre l’Etat et la société civile, pour rendre à la société locale sa dynamique de gouvernance et de développement.

 3. Obstacles et défis

1963-1998 : les 35 années de démocratie locale gelée ont certes débouché sur une mauvaise pratique de gouvernance, sinon une carence nette du système municipal au profit d’une prolifération des prérogatives des agents déconcentrés de l’Administration centrale (caëmacam, mohafez). Cette pratique peu encourageante du "local" était due également aux dispositions mêmes de la loi municipale du 29 mai 1963 en vigueur jusqu’en 1977. En effet, la loi de 1963 était nettement moins libérale que celle qui la remplacée et entravait souvent la mise en place d’une bonne gouvernance locale 10 .

Cette réalité législative se conjuguait le plus souvent avec une situation politique ambiante défavorable, dans son ensemble, à l’action municipale 11.

Ainsi, un bilan objectif à ce niveau permet de dégager les éléments suivants qui ont contribué à la régression des municipalités et la difficulté pour elles de subvenir aux besoins locaux :

  1. Le défaut de représentativité à partir de 1967, puisque les élus en place ne représentaient plus, du moins théoriquement, la masse des électeurs dont la procuration pour 4 ans etait devenue caduque à l’expiration du mandat initial. 

  2. Le remplacement des élus, par la force de la loi, par les autorités déconcentrées du pouvoir central, et donc détournement des prérogatives et compétences du pouvoir municipal décentralisé au profit et entre les mains du premier.
  3. L’absence de "culture municipale" chez les élus et chez les électeurs confondus, la municipalité étant réduite à leurs yeux à un espace de conflit familial, tribal, ou encore à un tremplin de promotion sociale. 

  4. Le contrôle administratif rigide et sévère exercé par les autorités de tutelle (ministre de l’Intérieur, mohafez, caëmacam) sur les municipalités sous l’empire de la loi de 1963, paralysant ostensiblement leur liberté d’action. 

  5. L’insuffisance des recettes municipales pour renflouer le budget et subvenir aux exigences les plus élémentaires, en particulier dans les petites localités. "La législation observe les intérêts des grandes municipalités et néglige ceux des petites municipalités 12".
  6. La carence en ressources humaines dans les municipalités 13 , due notamment aux salaires nettement inférieurs à ceux du secteur public !

 4. La transition, ou la tentative de réforme

Il est presque incontestablement admis que la loi municipale actuelle qui a remplacé la loi de 1963 constitue une avancée franche vers un système municipal qui consacre davantage la décentralisation –insuffisamment, faut-il l’avouer. Le décret-loi 118/1977 peut être qualifié en effet, et à bien des égards, de loi "libérale", malgré le contrôle administratif toujours présent, mais nettement plus réduit. L’entrée en vigueur du décret-loi 118 en juin 1977 a certes marqué un tournant dans la vie municipale, mais ses effets sont demeurés timides à cause de la prolongation du phénomène de prorogation des mandats d’un côté, et à cause de la guerre, d’un autre côté, qui a empêché le recours à la loi. Les milices et les forces de fait s’étant attribuées le monopole du gouvernement local, sous des appellations diverses.

L’amélioration de l’état de sécurité à partir de 1990 et le retour des pouvoirs étatiques n’étaient pas à eux seuls suffisants pour donner à l’action municipale tout son élan. Il va falloir attendre jusqu’en 1998, donc huit ans après la fin des hostilités, pour que les Libanais reprennent en mains leur vie locale, et encore ! Pendant ces 8 années, la situation était presque identique à celle qui prévalait jusqu’en 1990 14, situation toujours imprégnée de la lourdeur du système de prorogation, et sur le plan démocratique et sur le plan pratique ayant trait au quotidien des citoyens. A la veille des municipales de 1998, le Lebanese Center for Policy Studies (LCPS) avait publié, en un seul volume, une série d’études de terrain dédiées à l’examen de la situation réelle des municipalités et des obstacles auxquels bute la participation locale 15.

Entre autres points intéressants à relever, figure le nombre des municipalités dissoutes par l’effet du temps. Dans la mohafaza du Mont-Liban, il existe 636 villes et villages dont 260 jouissant de municipalités et 7 fédérations de municipalités (en 1998). Sur les 260 municipalités juridiquement existantes, 152 seulement n’ont pas succombé à l’épreuve du temps. A la veille des municipales de 1998, 30 % des municipalités du Mont-Liban étaient dissoutes et 11 % nouvellement constituées, ce qui revient à dire que 41 % des municipalités de ce district étaient sous l’emprise du mohafez ou du caemacam. Dans le caza de Jbeil 59 % des municipalités étaient dirigées par le caëmacam 16.

Pour le reste, ce n’est qu’avec l’élection de nouveaux conseils municipaux en 1998 (et deux ans après pour les localités qui étaient sous occupation israélienne) qu’une véritable dynamique va s’installer au niveau local enclenchant une réforme variant entre le timide et le radical. Les municipalités reprennent leur place de départ.

 II. La reprise, ou l’enclenchement de la réforme

Il convient de rappeler, d’abord, que les municipalités constituent au Liban –dans l’état actuel de la législation 17- la seule forme de décentralisation territoriale. A ce titre, l’exercice municipal domine la scène locale, il est vrai, mais il se la partage, bon gré mal gré, avec les autorités territoriales du pouvoir central. A partir de 1998, c’est la reprise d’une position dominante, accentuée par des textes de la loi de 1977 qui donnent explicitement au Conseil municipal pleine juridiction au niveau local dans tous les actes et activités à caractère public ou d’utilité publique 18.

Cette reprise connaît à ses débuts une démarche titubante et des réticences. Les nouveaux élus sans expérience municipale antérieure s’adaptent mal au contexte. Dans certaines municipalités, des fautes de gestion –innocentes pour la plupart- sont courantes les premiers mois 19.

Deux traits majeurs sont caractéristiques de la "nouvelle ère municipale" :

  • La tenue même des élections après 35 ans de prorogation. 

  • Et la nouvelle dynamique des municipalités, que nous allons développer plus loin en s’appuyant sur des exemples concrets. 
Ensemble, ils constituent les assises de la réforme locale. Le premier l’ayant déclenchée ; le second l’ayant consacrée. 


 1. Le déclenchement national 


Le 3 avril 1997, le Parlement libanais entérine la demande du Gouvernement de proroger le mandat des Conseils municipaux jusqu’au 30 juin 1998. Le 16 avril 1997, l’Association Libanaise pour la Démocratie des Elections (connue sous le nom de LADE) prend l’initiative et convie associations et individus concernés par la chose municipale à une réunion de concertation à l’Alumni de l’AUB, au terme de laquelle une campagne contre la prorogation est lancée 20(Baladi, Baldati, Baladiyati) accompagnée d’une pétition. Quinze associations de tendances différentes ont activement pris part à la campagne 21, se regroupant autour d’une idée maîtresse -nonobstant leurs divergences par ailleurs- celle de la nécessité de tenir des élections locales. Entre avril 1997 et juin 1998, la pétition a recueilli 60083 signatures de toutes les régions libanaises. En parallèle, une "sympathie" claire du côté des médias s’est faite sentir, donnant à la campagne un espace d’expression, il est vrai, mais aussi un appoint direct allant jusqu’à l’engagement prononcé dans le sens de ses réclamations.

En somme, la campagne Baladi, Baldati, Baladiyati s’est affirmée comme acteur de premier plan dans le cadre de l’échéance municipale. Le rassemblement a pu œuvrer dans le sens d’un véritable déclenchement du processus de réforme, à commencer par la tenue des élections, condition sine qua non à la reprise de l’action municipale.

Plusieurs facteurs ont contribué à cela :

  • La justesse de la cause défendue : nul ne pouvait se permettre de s’afficher contre la participation citoyenne ou contre des élections locales. 

  • Le rassemblement d’éléments actifs au sein de la société civile, capables dans leurs milieux respectifs. 

  • Le répondant populaire qui s’alliait volontiers au slogan lancé par la campagne. 

  • L’engagement des médias (journaux, radios, télévisions). 
D’autres facteurs, externes à la campagne, ont également contribué à l’organisation des municipales, le plus déterminant étant sans doute le recours devant le Conseil constitutionnel visant à annuler la loi de prorogation votée par le Parlement. Ce recours s’est inséré dans une ambiance globale hostile à la prorogation. Il devait déboucher sur une décision de principe qui a annulé la loi objet du recours 22, rendant impossible pour le Gouvernement de ne pas procéder à l’organisation des municipales.


Ainsi, le seul objectif de la réforme déclenchée par la campagne et consacrée par le Conseil constitutionnel se réduisait jusque-là à la tenue des élections. Et pourtant il ne s’agissait pas d’un objectif moindre, puisque toute la réforme municipale qui va suivre au niveau de chaque municipalité va être intimement liée à cette "victoire" ponctuelle. Le dénouement de cette "crise" de non-démocratie locale, entretenue pendant 35 ans de suite, n’est pas le fruit d’une décision gouvernementale, ni parlementaire, ni même politique au sens strict ; ce dénouement est incontestablement l’œuvre de la société civile qui, par un acharnement inégalé, a pu extorquer ce qui lui appartenait déjà : la participation locale ; sans négliger, certes, l’apport de la décision 
du Conseil constitutionnel et celui de la minorité parlementaire l’ayant saisi.

 2. L’enclenchement local

Quoi qu’il en soit, les élections municipales de 1998 ont constitué une véritable reprise du pouvoir décisionnel au niveau local, aussi limité qu’il soit. Elles ont permis aux citoyens de réactiver leur intérêt par rapport à la chose publique. Les motivations étaient diverses et souvent très différentes :

  • Les uns étaient mus par une nostalgie qui remonte à 1963, ou encore par un règlement de compte non encore réglé depuis. 

  • Pour certains, les élections locales offraient une occasion de promotion sociale. Un conseiller municipal, ou encore plus un président de municipalité, ça fait bien.. 

  • Pour d’autres, les municipales ne sont pas moins "politiques" que les législatives. Et l’on a vu dans certaines municipalités (symboliques et/ou de taille) une confrontation entre deux courants politiques quand bien même les familles étaient de la partie dans les deux camps 23. 
Dans cet état des choses, la réforme de la physionomie municipale, pour ainsi dire, ne pouvait s’opérer d’une manière uniforme. Et l’on dégage des résultats obtenus au niveau national en 1998 une disparité nette entre une localité et une autre, au gré des positionnements purement locaux familiaux, et politiques. Ainsi, tous les élus ne sont pas nécessairement des "réformateurs" si l’on s’en tient à une définition stricte de la réforme. Mais il n’en reste pas moins que tous ces élus ont participé, d’une manière ou d’une autre, à la relance du processus démocratique local. Même là où ils ont échoué, ce fut l’occasion d’un réexamen, d’une mise au point 24. 


La réforme municipale entamée à partir de 1998 se démarque de la phase municipale antérieure par la légitimité de ses acteurs. La loi qui gouverne les municipalités est la même depuis 1977, les ressources humaines et les moyens techniques et matériels dont disposent les municipalités sont toujours les mêmes, mais les "gouvernants" locaux ne sont plus les mêmes, ou s’ils le sont, exceptionnellement, c’est sur la base d’une confiance réitérée, renouvelée démocratiquement. 25

Comment les acteurs de la réforme locale ont-ils entamé leur action ? Avec quelle structure, quels moyens et quel financement ? Ont-ils réussi à installer une interaction avec leur entourage et les intéressés, à deux sens ? Peut-on parler de capacité institutionnelle ?

 III. Gestion de la réforme : Cas concrets

Les questions posées plus haut incitent à une réflexion en vue d’une évaluation 26 du processus de réforme installé depuis 1998. Cette réflexion s’appuiera sur les expériences vécues dans les différentes municipalités du Liban, en général, mais surtout et en particulier sur une étude approfondie menée avec un échantillon de municipalités, pour les besoins de cette étude.

Cinq municipalités ont notamment été sélectionnées, sans pour autant limiter l’étude à celles-ci :

  • Beyrouth (grande ville, capitale du pays, caractérisée par une dualité entre le mohafez détenant le pouvoir exécutif et le Conseil municipal ayant un pouvoir délibérant).
  • Baalbeck (ville touristique par excellence, loin du pouvoir central, et où les pesanteurs politiques ne sont pas négligeables).
  • Ghobeiry (dans la banlieue immédiate de Beyrouth, ville peuplée, avec un conseil municipal non traditionnel).
  • Moaysra (petite localité du Ftouh Kesrouan, ayant été dotée d’une municipalité en 2002).
  • Et Zghorta (ville moyenne, dans le Nord).

Un questionnaire de 35 points a été mis à l’adresse des municipalités sélectionnées, mais aussi à l’adresse des locaux (citoyens, résidents, commerçants exerçant dans la localité...).

Le dépouillement de ce questionnaire permet de dégager les principales caractéristiques de l’action municipale (1998-2004) et d’en peser le degré réformateur.

 1. Initiatives

Les projets lancés semblent être l’apanage de la municipalité qui se réserve le pouvoir de les lancer. Les citoyens sont presque totalement étrangers au processus de lancement des projets. Leur participation timide (Beyrouth, Zghorta) n’est pas généralisée. Par contre, trois municipalités sur cinq disent avoir entamé des projets à l’initiative d’organisations internationales comme la Banque Mondiale 27.

 2. Nature et financement des projets

Tous les projets menés depuis 1998 avaient pour but l’amélioration des conditions de vie dans la localité. Certaines municipalités ont ponctuellement opté pour des projets ayant trait directement à la spécificité de leur localité. Ainsi, la municipalité de Aley a-t-elle conçue des moyens plutôt artistiques de locomotion durant les nuits estivales, permettant aux visiteurs de se déplacer sans encombrement. Pareil pour Baalbeck où la municipalité essaie de profiter au maximum du caractère internationalement touristique de la ville. Pour l’essentiel, il semblerait que la nature des projets entrepris ou à entreprendre est tout à fait tributaire des fonds disponibles pour y procéder. Car théoriquement, la loi municipale de 1977 donne aux municipalités une variété on ne peut plus diversifiée de compétences et de prérogatives. Mais dans la pratique des choses, toutes les municipalités se sentent accablées, soit par les finances, soit par le contrôle administratif, soit encore, par le conflit de compétences avec des organes extérieurs à la municipalité mais dont la juridiction englobe le territoire municipal : Le CDR (Conseil pour le Développement et la Reconstruction), le Mohafez à Beyrouth, et dans une moindre mesure, le conseil de la Fédération 28.

Sur le plan pratique, il est évident que le dénominateur commun chez toutes les municipalités fut, pendant les cinq dernières années, la restructuration interne de la machine municipale : administration, comptabilité, personnel et police, locaux... Bien que "traditionnelle", cette échelle des priorités est tout à fait justifiée par deux raisons :

  • l’importance de l’esthétique pour les élus pour marquer auprès de la communauté le changement survenu par l’élection. Nouveaux bureaux, uniformes pour les policiers municipaux, voiture municipale (de préférence une 4x4), signaux routiers...
  • l’importance de mettre en place une logistique suffisamment efficace, capable de mener les projets de réforme souvent ambitieux ; logistique quasi-inexistante ou pratiquement inconciliable avec les perspectives en vue.

Ainsi, les premiers projets entrepris et que l’on retrouve chez presque toutes les municipalités, peuvent être regroupés comme suit :

  • - La rénovation du palais municipal 29.
  • - L’introduction de l’informatique dans les services de la municipalité.
  • - La formation du personnel existant 30 , faute de pouvoir recruter 31. Souvent, les conseillers municipaux jouent le rôle normalement attribué aux fonctionnaires. A Moaysra, le président de la municipalité, jeune et dynamique, constitue à lui seul une équipe municipale complète.

La phase immédiatement consécutive varie entre les projets d’infrastructure (égouts, canalisations, voies publiques...) et les projets communautaires (stades municipaux, écoles, aides aux défavorisés...). Il est intéressant de noter, dans l’une ou l’autre variété, le recours aux bailleurs de fonds comme partenaires de projets municipaux. L’intérêt que portent en effet ces derniers (Banque Mondiale, Union Européenne, Programme des Nations Unies pour le Développement, USAID, etc...) s’explique par la transparence relative de l’activité municipale et par l’insuffisance des fonds municipaux pour entreprendre des projets d’envergure. Ainsi, la municipalité de Beyrouth finance l’infrastructure des eaux de pluie via la Banque Mondiale. Elle multiplie également ses contacts avec les organisations internationales et les associations non gouvernementales 32. La municipalité de Moaysra s’est dotée d’ordinateurs par un don de l’université d’Albeny (USA) et prévoit un financement de la Banque Mondiale 33. La municipalité de Baalbeck collabore étroitement avec le ministère des Affaires sociales et la Banque Mondiale dans le cadre du réaménagement de l’ancien Souk 34 et de l’infrastructure 35. Quant à la municipalité de Zghorta, elle profite de l’expertise technique offerte par l’Union Européenne 36. Avec l’aide de l’Organisation Mondiale de la Santé (WHO), la municipalité de Ghobeiry a transformé un terrain de déchets en un jardin public 37.

 3. Fonctionnement interne du processus de réforme

Un examen du déroulement interne du processus de prise de décision et de suivi des projets au sein de chaque municipalité permet de dégager les résultats suivants :

  • Il est presque unanimement admis que les prérogatives que la loi municipale offre aux municipalités sont suffisamment larges, substantielles et d’envergure. Néanmoins, la mise en pratique de ces prérogatives s’avère problématique, pour des raisons relevant du système de contrôle administratif et des recettes (Nous y reviendrons plus loin).
  • Mis à part le cas de Beyrouth (où le pouvoir exécutif est détenu par le mohafez), l’interaction du président et des membres au sein du Conseil municipal semble être suffisamment flexible pour permettre une large marge de démocratie interne. Certains ont même parlé de "cohésion" des membres du Conseil 38.
  • La communication des Conseils municipaux avec leurs entourages respectifs semble être positivement perçue. Si cela est tout à fait normal dans une petite localité comme Moaysra, par exemple, il reste que l’effort fourni à ce niveau à Ghobeiry est tout à fait exceptionnelle, vu que le tissu démographique de celle-ci est formé de résidents non inscrits dont le nombre est nettement supérieur aux "indigènes" 39.
  • Par contre, le principal problème qui fait lui aussi l’unanimité est celui du personnel (même si à Beyrouth le problème n’est pas un problème de recrutement autant qu’il s’agit de qualifications faisant défaut). Zéro personnel à Moaysra (sur 1.200 habitants), 7 à Zghorta (sur 30.000 habitants), 30 à Baalbeck (sur 120.000 habitants), 100 à Ghobeiry (sur 200.000 habitants) et 2.500 à Beyrouth (sur près de 900.000 habitants).

 4. Incidences externes : le politique et l’institutionnel

Comment le processus de réforme a-t-il "survécu" le rouage institutionnel, souvent accablant, et l’interventionnisme du politique, toujours présent ?

 a- Le politique

Il convient de noter, tout d’abord, que les municipalités ne se situent pas en dehors de la sphère politique dans son acception large. Bien au contraire, les municipalités doivent être directement concernées par "le gouvernement de la cité" et doivent produire une relève capable de synchroniser le local avec le national. En cela, le politique est légitimement présent dans le municipal, quand bien même certains présidents de municipalités prétendent –à tort ou à raison- qu’ils s’intéressent uniquement "au développement et aux services" sans le politique. Dans la majorité des cas, cela n’est pas vrai. Le facteur familial n’est plus le facteur déterminant. Le facteur relations personnelles est en régression et le facteur alliances historiques n’a plus de poids réel. C’est désormais le politique qui épouse ces facteurs ou qui s’adaptent à eux dans les cas bien précis où ils demeurent quand même significatifs.

Cette réalité –qui ne peut être approchée que cas par cas- ne concerne pas uniquement la période électorale et la constitution des listes et des alliances. Elle se répercute sur toute l’action municipale. Ainsi, par exemple, l’homogénéité du Conseil élu à Ghobeiry (dans la mouvance du Hezbollah) a permis une action municipale concertée qui a permis une souplesse de manœuvre, alors que "l’entente des familles" à Moaysra a permis la constitution d’une équipe de travail au sein du Conseil 40 . A Beyrouth, les pesanteurs politiques se font sentir davantage. Elles se traduisent surtout par un bras de fer presque continu entre le mohafez d’une part et le Conseil de l’autre, rendant l’action municipale lourde à gérer.

 b- L’institutionnel

Au moment où cette étude est élaborée, le Parlement libanais discute un projet de loi visant à amender quelques dispositions de la loi municipale en vigueur 41. Dans les motifs qui l’accompagnent, l’on s’attarde sur la nécessité de donner à l’action municipale une plus grande marge de manœuvre et de limiter au maximum possible le contrôle administratif. Ces propos reflètent en fait les réclamations unanimes des concernés, notamment les élus en 1998, qui butent, depuis, à d’innombrables obstacles institutionnels 42 qui font que le processus de réforme soit constamment freiné. A titre énonciatif, voici les principaux obstacles institutionnels confirmés par les municipalités interviewées.

  •  1- sur le plan du contrôle administratif 43 :

    En principe, les décisions émanant des autorités municipales (président ou conseil réuni) sont exécutoires d’office, Exceptionnellement, certaines décisions limitativement énumérées sont assujetties au contrôle administratif exercé, selon les cas, par le ministre de l’Intérieur et des Municipalités, le mohafez ou le caëmacam 44. En théorie, ce système respecte l’autonomie des municipalités et leur statut de pouvoirs décentralisés. En même temps, il se justifie par la nécessité de contrôle dès qu’il s’agit de fonds publics. Néanmoins, dans la pratique, ces dispositions de contrôle ont constitué un moyen très efficace dans les mains du pouvoir central pour limiter l’élan des municipalités. En effet, le critère retenu pour que la majorité écrasante des décisions soient assujetties ou non au contrôle, concerne le montant qui en est l’objet. Ainsi, le président d’une municipalité peut dépenser jusqu’à concurrence de 3.000.000 L.L. de travaux, mais doit requérir l’autorisation pour les opérations excédant ce montant 45. Ce qui revient à dire que l’augmentation ou la réduction de cet « index » augmente ou réduitla liberté d’action des municipalités et, partant, leur efficacité.

  •  2- Sur le plan du personnel et du recrutement

    . En vertu d’une décision du Conseil des ministres, aucune municipalité n’est en mesure de procéder à un recrutement de fonctionnaires. L’effet de l’interdiction est dramatique, puisque certaines municipalités avaient déjà un manque énorme en ressources humaines 46. Pour les municipalités interviewées, le problème n’est pas uniquement au niveau d’une carence de l’effectif mais c’est surtout un problème de personnel qualifié. Or, pour eux, même si l’interdiction de recruter est levée, il reste que le taux de rémunération dans le secteur municipal est de loin inférieur à la règle de l’offre et de la demande dans le secteur privé 47. Et donc pour remédier à cet obstacle, certaines municipalités ont recours au secteur associatif ou aux universités ou essaient ponctuellement de recourir aux expertises via les projets financés par les bailleurs de fonds ou les organisations internationales.

  •  3- Sur le plan des recettes

    Toutes les municipalités concernées par l’étude ont unanimement relevé les points suivants :

  • L’éventail très large de prérogatives accordées par la loi aux municipalités est inversement proportionnel aux moyens financiers disponibles.
  • Les recettes directes de la municipalité (taxes essentiellement) suffisent à peine pour couvrir les frais de fonctionnement au ralenti. Et même celles-ci sont difficilement collectées, compte tenu de la situation économique dans le pays.
  • Les parts des municipalités dans la Caisse Autonome des Municipalités (CAM) ne sont pas distribuées périodiquement, alors qu’elles constituent des rentrées importantes pour renflouer leurs caisses.

 IV. Les résultats de la réforme : impacts et perspectives

Dans quelle mesure les municipalités ont-elles réussi à s’affirmer comme acteurs de premier plan dans le processus de la réforme locale ? À la veille du terme de leur mandat 48, quel bilan peut-on dresser ? Quel fut l’impact direct sur les gouvernés municipaux ? Quelle perspective en vue d’un résultat meilleur ? Quelles leçons peut-on en tirer ?

 1. Impacts

Le plus intéressant aurait été de remonter à 1998 et de retrouver les programmes électoraux des élus, afin de dresser un tableau comparatif entre ce qu’ils s’étaient promis (ou avaient promis) d’entreprendre dans ces programmes, d’un côté, et entre ce qu’ils ont effectivement réalisé sur le terrain, de l’autre. L’exercice aurait pu déboucher sur des surprises heureuses, puisque quelquefois (comme ce fut le cas à Ghobeiry) les réalisations n’avaient rien à envier aux promesses.

Globalement, l’impact de l’action municipale est multiple. Ses divers aspects peuvent être résumés comme suit :

  1. La tenue des élections municipales en tant que telle a permis de relancer l’intérêt de l’espace local, et d’en promouvoir la dynamique. Aujourd’hui les Libanais tiennent davantage à la tenue des municipales en leur temps imparti et supporteraient mal une prorogation injustifiée. Quelque part, ils ont "pris goût" à la démocratie locale. Bonne ou mauvaise ponctuellement, l’expérience municipale depuis 1998 offre aux Libanais des alternatives.
  2. Après 35 ans d’action municipale agonisante 49, il était normal que les citoyens et même les élus locaux aient du mal à s’adapter avec la nouvelle dynamique qui s’est installée. Les six dernières années ont ainsi permis à la société libanaise de se placer, à nouveau, dans un cadre démocratique local. L’exercice ne peut qu’améliorer sa pratique. N’oublions pas aussi que c’est la pratique de la loi municipale qui a donné lieu aux réclamations d’amendement dans le sens de la réduction du contrôle administratif.
  3. Au niveau des citoyens, le choix opéré en 1998 était le fruit de l’absence totale d’une "culture municipale". En 2004, aucune illusion ne permet de croire à un changement radical à ce niveau, mais il est certain qu’une certaine "sensibilité" municipale commence à faire son chemin.
  4. Au niveau des projets réalisés, et malgré tous les obstacles législatifs, réglementaires et politiques, et malgré la faiblesse des recettes et le manque en ressources humaines, il n’en demeure pas moins que les municipalités ont pu faire bouger les choses et opérer un changement aussi petit soit-il, allant du pur esthétique jusqu’au monumental. Une véritable dynamique a été créée dans les villes et les villages. Même les opposants au pouvoir municipal en place y trouvent leur compte.
  5. Au niveau de la transparence de la vie publique, les municipalités constituent un exercice assez intéressant. Nombreuses sont les municipalités où des irrégularités ont été dénoncées par un citoyen averti. Certains présidents et conseillers municipaux ont été traduits en justice.
  6. Au niveau de la participation citoyenne, 4 des 5 municipalités interviewées ont créé, soit des comités de quartier, soit des commissions spécialisées, formés de locaux non élus, mais ayant une spécialité ou étant simplement intéressés par la chose publique 50. Plusieurs projets de la municipalité de Ghobeiry sont l’œuvre d’associations en partenariat avec le Conseil municipal 51.

 2. Perspectives

Loin d’être parfaite, la réforme enclenchée en 1998 est appelée à se perpétuer. Au terme de cette étude, la balance penche nettement vers le succès relatif et mesuré de l’expérience, sans toutefois occulter ses échecs.

Pour toutes les raisons relatives à son impact, il est hautement souhaitable qu’il soit remédié aux points faibles de l’expérience. A l’unanimité, les concernés municipaux résument ainsi leurs souhaits en vue d’une réforme :

  1. Mettre en place un système de décentralisation administrative poussée mais qui ne vient pas ôter aux municipalités leurs prérogatives.
  2. Alléger le contrôle administratif au maximum possible sans l’exclure toutefois. Un contrôle a posteriori, limité, ponctuel et insusceptible d’interprétation extensive est recommandé.
  3. Assurer aux municipalités la collecte des fonds à elles déjà alloués, selon des règles comptables et une périodicité claires.
  4. Lever l’interdiction de recruter et permettre aux municipalités de mettre en place une administration interne efficace.
  5. Élargir les champs d’interaction entre le pouvoir municipal et les citoyens à travers des réunions générales, des concertations obligatoires, ou simplement à travers l’implication des citoyens dans des commissions spécialisées ou qd hoc.
  6. Permettre une plus grande transparence financière de l’action municipale en exigeant, par un texte de loi, que les budgets soient publiés (par exemple).

Sources : Ziyad Baroud, Avocat à la cour, Chargé de cours à l’Université Saint Joseph de Beyrouth.

Notes et référennes

↑ 1 CHAOUL Joseph (ancien ministre de la Justice et ancien président du Conseil d’Etat), Pouvoir municipal et pouvoir de tutelle en droit libanais, Beyrouth, 1965, p.26

↑ 2 Aux 755 municipalités en place se greffent d’autres depuis quelques mois, nouvellement constituées, par décision du ministre de l’Intérieur et des Municipalités. Il est rare qu’un numéro du Journal Officiel (publié tous les jeudis) n’en comprenne une dizaine.

↑ 3 Voir plus loin les critères de sélection de ces municipalités en particulier.

↑ 4 CHAOUL, ouvrage précité, p.26

↑ 5 Ce sont : la loi du 27 novembre 1947, le D-L. n.5 du 10 décembre 1954, la loi du 29 mai 1963, le D-L. n. 118/1977 du 30 juin 1977 et la loi n.665 du 29 décembre 1997 (la dernière ayant partiellement modifié le D-L. 118).

↑ 6 Au moment où ces propos sont rédigés, le Parlement libanais discute un projet de loi visant à amender le D-L. 118/1977.

↑ 7 Loi n.31/67 du 16 mai 1967 prorogeant les mandats jusqu’au 30 juin 1969.

↑ 8 ADWAN Charles, in Les Elections Municipales au Liban 1998 (ouvrage collectif, en Arabe), LCPS, 1999, p.565.

↑ 9 Décision du Conseil constitutionnel, n.2 du 12 déc. 1997, J.O. n.44/97, p.3202 et s. Il convient de noter que le dit Conseil a été créé en vertu de l’amendement de l’article 19 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 21 sept. 1990, et par la suite organisé par la loi n.250/1993.

↑ 10 Voir surtout, sur la question : KABBANI Khaled (président de chambre au Conseil d’Etat), La décentralisation et la question de son application au Liban, Ed. Oueidat, 1981, p. 473 et s.

↑ 11 Sur la question de la révision (voire la refonte) de la loi de 1963, projet avorté d’ailleurs de Kamal JOUMBLAT, alors ministre de l’Intérieur, voir Annahar du 5 juin 1963.

↑ 12 KABBANI, ouvrage précité, p.106.

↑ 13 Une étude entreprise dans les annés soixante par le ministère du Plan (وزارة التصميم) avait montré que 74 % des élus municipaux savaient à peine lire et écrire, que 93 municipalités sur 570 n’avaient pas de fonctionnaires, et que seulement 31 municipalités emploient plus de 10 fonctionnaires (source : HAMWIEH Fadel, l’organisation de l’administration locale au Liban, p.128).

↑ 14 moyennant une légère amélioration au niveau des recettes.

A titre d’exemple, la municipalité de Ajaltoun (Caza du Kesrouan) dont le déficit en 1993 était de 27 % a pu encaisser plus de 1 milliard de L.L. en 1994.

↑ 15 Réalité des municipalités au Liban et obstacles de la participation locale et du développement équilibré (ouvrage collectif), LCPS, 1998, en Arabe

↑ 16 Source : ANTOUN Randa, La situation des municipalités au Mont-Liban, in : Réalité des municipalités au Liban, ouvrage précité du LCPS, p.101 et s.

↑ 17 Noter, dans cet ordre d’idées, les dispositions consacrées à la décentralisation dans le texte de l’Accord de Taef en novembre 1989, restées jusque-là lettre morte.

↑ 18 Voir surtout l’article 47 du D-L. 118/1977.

↑ 19 A titre d’exemple, un président de municipalité hanté par le souci d’assurer la sécurité à ses concitoyens, embauche des policiers, les équipe en armes à feu et voitures 4x4 avec sirène, sans effectuer au préalable les formalités requises à cet effet.

↑ 20 Lors d’une conférence de presse à l’Hôtel Carlton, le 6 août 1997.

↑ 21 Plus de 150 associations, syndicats, clubs, médias et entreprises privées ont soutenu le rassemblement.

↑ 22 Conseil constitutionnel, décision n.2 du 29/12/1997, J.O. n.44/97, p.3202 et s.

↑ 23 A Ghobeiry, les municipales ont opposé le Hezbollah et Amal. Voir sur la question : ABI SAAB Fares, : Les élections municipales au Mont-Liban Sud, in : Les élections municipales au Liban 1998, précité, p.47.

↑ 24 Voir la quatrième section pour plus de détails à ce niveau.

↑ 25 Toute réserve faite quant à la modalité relative à l’élection du président de la municipalité non pas par le suffrage direct mais par les membres du Conseil entre eux. Ce mécanisme est critiquable pour les raisons suivantes :
- L’élection du président de la municipalité au suffrage direct constitue un exercice réel de la démocratie, alors que le scrutin à deux degrés risque souvent de fausser la représentation, à cause justement du phénomène d’interposition.
- Les prérogatives (très larges) dont jouit le président de la municipalité en vertu de la loi sont distinctes et indépendantes de celles reconnues au conseil réuni. Ainsi le "maire" ne peut être conçu comme étant simplement un président du conseil municipal, mais plutôt comme président de municipalité. Et à ce titre, il serait plus logique d’élire telle personne délibérément pour exercer telles prérogatives, plutôt que de laisser les choses au hasard et aux alliances quelquefois bizarres et incohérentes.
- Le système pourrait aboutir à des catastrophes, compte tenu de la "psychologie de la chose publique locale" : dans un conseil formé de 12 membres, il n’est pas inconcevable de trouver 5 candidats à la présidence. Et comme le système de troïka n’est toujours pas en vogue au sein des municipalités, il va falloir que l’un d’eux seulement accède au pouvoir exécutif municipal. Et du coup, les quatre autres vont soit bouder le conseil et s’absenter dès la première réunion, soit rester pour rendre la vie difficile au rival. L’option pour la présidence dès le départ est plus saine. (En 1997, à la veille de l’amendement de la loi, sur 2 750 candidats, on décomptait 2 350 pour la présidence !)

↑ 26 Voir section suivante.

↑ 27 Toutes les municipalités souffrent à ce niveau d’une carence au niveau de la communication avec les bailleurs de fonds. Ce sont ces derniers qui viennent le plus souvent proposer la mise en place de projets financés par eux, et rarement l’initiative provient de la municipalité.

↑ 28 La Fédération de municipalités est une institution qui a été créée en vertu du décret-loi n.118 du 30 juin 1977. L’adhésion des municipalités à la Fédération étant facultative. Voir sur la question :

↑ 29 Entièrement reconstruit à Ghobeiry, il fait 4 étages de 450 m2 chacun, sur un terrain de 1 658 m2. Il a fallu 3 ans pour achever les travaux. A Moaysra, nouvellement constituée, bâtir un palais municipal était le projet principal.

↑ 30 Le nombre variant entre zéro (à Moaysra) et 2500 (à Beyrouth).

↑ 31 Par décision du Conseil des ministres.

↑ 32 Me. Rachid Jalkh, conseiller municipal de Beyrouth, entrevue le 30 déc. 2003.

↑ 33 Entrevue en date du 30 déc. 2003 avec M. Zouheir Amro, président de la municipalité de Moaysra.

↑ 34 Entrevue avec M. Rached Sarkis, conseiller municipal de Baalbek, en date du 29 déc. 2003.

↑ 35 Pour M. Sarkis (V. plus haut), "ce projet n’a pas seulement été bénéfique au niveau du développement urbain, mais aussi et surtout parce qu’il a permis de responsabiliser les membres du Conseil et a encouragé un système de transparence".

↑ 36 Entrevue avec le président de la municipalité de Zghorta, M.Georges Yammine, en date du 26 déc. 2003.

↑ 37 Source : bulletin de la municipalité de Ghobeiry, n.2, août 2003, p.22.

↑ 38 Me. Mouhannad Kanj, vice-président de la municipalité de Ghobeiry, entrevue en date du . Il convient de noter à cet égard que le Conseil municipal de ladite municipalité est assez homogène par son affiliation au même courant politique.

↑ 39 Un bulletin de la municipalité couvre ses activités et assure l’information. La municipalité de Jeita (Kesrouan) avait lancé son premier bulletin annuel en 1999. Elle en est à son 6ème numéro. Y figure notamment les chiffres du budget, les recettes récoltées et dépenses encourues.

↑ 40 Pareil à Zghorta, bien que l’affiliation politique demeure présente et déterminante.

↑ 42 Il serait intéressant de relever dans cet ordre d’idées que ces obstacles étaient encore plus accablants sous l’empire de la loi de 1963, à tel point qu’il était légitime de se demander s’il y avait vraiment "un pouvoir municipal" au Liban (CHAOUL, précité, p.34).

↑ 43 Par abus de langage, l’on y réfère souvent par "pouvoir de tutelle", alors que le texte de loi n’emploie pas ce terme, d’autant plus qu’il ne correspond pas à l’esprit de la loi.

↑ 44 Article 54 du décret-loi 118/1977

↑ 45 Le montant initial était de 350.000 L.L. avant d’être levé à 3 millions le 25/04/1999.

↑ 46 Dans les années soixante, le ministère du Plan avait relevé que sur 2800 fonctionnaires municipaux, 2018 étaient d’éducation primaire.

↑ 47 Un ingénieur toucherait à peine 1 million dans une municipalité, alors que sa rémunération dans le secteur privé varierait entre 1.500.000 et 5.000.000 LL et plus selon ses compétences.

↑ 48 Expirant en mai 2004, ce mandat est de 6 ans. La presse libanaise ne manque pas de s’interroger sur la possibilité d’un report des élections, ce qui nécessiterait le vote d’une loi de prorogation au Parlement.

↑ 49 Rappelons qu’au bout de ces 35 années de prorogation, 41 % (donc près de la moitié) des municipalités du Liban étaient en dehors de la démocratie locale puisque sous l’emprise du pouvoir central.

↑ 50 a loi municipale le permet en son article 53.

↑ 51 Pour ne citer que la session de préparation des candidats aux épreuves officielles. 430 étudiants en ont bénéficié.