Administration territoriale du Liban

Municipalités libanaises, historique et mode de fonctionnement

 I. Historique

L’existence des municipalités au Liban remonte au XIXe siècle. Durant l’occupation égyptienne, en 1833 un conseil consultatif fut constitué à Beyrouth. Les premières expériences de gouvernement local eurent lieu durant la période des Tanzimats, sous le pouvoir ottoman. Promue au rang de capitale d’une wilaya, Beyrouth s’est vue doter par le wali, d’un conseil qui s’occupait des affaires de la salubrité publique, de la sécurité et de l’éclairage.

La première municipalité au Liban a été constituée à Deir El Qamar en 1864 au lendemain de la guerre civile et suite à la promulgation du Règlement Organique du Mont-Liban.

La municipalité de Beyrouth a été constituée sous l’empire ottoman en 1867. Les principales villes de ce qu’est ensuite devenu le Liban, notamment Saida et Tripoli, se virent doter de municipalités quelques années plus tard dans la vague des Tanzimats.

Les municipalités connurent un nouvel essor durant la période du mandat français, la puissance mandataire ayant développé les administrations publiques. Mais leur rôle ne sera réellement pris en considération que durant le mandat du général Chéhab, auquel on doit l’établissement d’une loi moderne qui a favorisé la constitution de dizaines de nouvelles municipalités.

À la suite des troubles politiques de 1958, un diagnostic complet des problèmes du développement du Liban est demandé par, le général Chéhab à l’Institut de Recherches et de Formation en vue du développement (IRFED), une institution française dirigée par l’Abbé Louis Lebret connu pour ses travaux sur le développement "intégral et harmonisé", prenant en considération la satisfaction des besoins humains. Après une enquête de niveaux de vie exhaustive menée dans toutes les régions du pays, la mission IRFED fait un diagnostic sévère sur la fragilité d’ensemble de l’économie libanaise et recommande de favoriser les pôles régionaux, à cet effet.

La période suivante allait en revanche connaître un recul du rôle des pouvoirs locaux, puisqu’il n’y a pas eu de nouvelles élections municipales entre 1963 et 2004. La période de la guerre ne fera qu’aggraver la situation, les mandats municipaux ont été prorogés (jusqu’en 1998) et les municipalités ont perdu l’essentiel de leurs ressources.

Les élections municipales ayant été interrompues pendant près de 40 ans au Liban, le pays réapprend depuis 1998, date à laquelle ces scrutins sont réapparus au terme d’une longue campagne citoyenne de sensibilisation et de pression, à organiser les processus de démocratie locale.

D’importants progrès ont été réalisés dans ce sens au cours de la première mandature municipale (1998-2004), notamment grâce au soutien de collectivités territoriales françaises et de structures associatives engagées.

En juin 2004 puis en 2010, de nouvelles équipes municipales ont été élues pour six ans, disposant de moyens humains, techniques et financiers limités.

 II. Définition générale de la municipalité

Les municipalités au Liban sont dotées d’une personnalité morale. En 2015, on en dénombrait 1 018. C’est la forme unique à travers laquelle se pratique la décentralisation territoriale 1.

La municipalité est régie par le décret-loi nº 118, du 30 juin 1977, amendé à plusieurs reprises jusqu’en 1997 2. Un projet de loi, soumis en 2001, est toujours à l’étude au Parlement.

L’article 1er du décret législatif nº 118 du 30 juin 1977, déclare que « la municipalité est une administration locale exerçant, dans les limites de son territoire, les attributions qui lui sont octroyées par la loi ». « La municipalité est dotée d’une personnalité morale, d’une autonomie financière et d’un pouvoir d’autogestion des intérêts locaux » 3. Les compétences qui lui sont accordées, reflètent le niveau d’application de la décentralisation administrative.

Son rôle se diversifie suivant les besoins et ses fonctions principales concernent les domaines de l’hygiène et la santé publique, l’urbanisme, la construction, le service public, la sécurité, la construction de voies, l’évacuation des ordures, le nettoyage des rues 4…. Ses préoccupations sont d’ordre social et économique.

Pour l’exercice de leurs fonctions, l’article 83 de la loi, autorise les municipalités à mettre en œuvre les unités fonctionnelles, opérationnelles et financières nécessaires.

Toute localité qui compte plus de 300 habitants et ayant des revenus supérieurs à 10 000 livres (LBP), peut former un conseil municipal 5.

La municipalité se crée par arrêté du ministre de l’Intérieur et des municipalités, qui fixe l’étendue de son pouvoir, qui n’est pas nécessairement la même que son aire géographique, ou cadastrale. Des villages et localités attenants, qui ont des caractéristiques géographiques, économiques et urbaines similaires, peuvent ainsi être regroupés en une même municipalité 6.

 III. Le cadre institutionnel

Les élections se passent généralement au niveau des communes, indépendamment de leur taille qui peut varier de quelques centaines d’électeurs dans un village à près d’un demi-million à Beyrouth.

Les conseils municipaux comptent de 9 à 24 membres suivant la taille du collège électoral. On relève quelques cas exceptionnels, où l’agglomération, historiquement composée de plusieurs communes, dispose d’un seul conseil municipal qui est composé de sous ensembles élus séparément au niveau de chacune des communes, c’est en particulier le cas de Jounieh. Tous les villages ne disposent pas d’une municipalité, les plus petits peuvent directement être administrés par le caïmacam (sous-préfet). Certains peuvent avoir un mokhtar.

Les électeurs ne votent pas en fonction de leur lieu de résidence mais selon la localité d’enregistrement de leur ascendant paternel, lors du recensement de 1932. La possibilité de changer le lieu de résidence existe en théorie mais n’est pratiquement jamais utilisée sauf dans les cas de regroupement des époux. Cet ancrage de la pratique politique non pas dans le milieu de la vie effective, mais dans celui des relations de parenté, renforce ces dernières et leur donne une assise réelle.

On note aussi l’importance de l’incorporation dans les listes électorales des personnes naturalisées en 1995 et dont le nombre se compte en centaines de milliers. Le choix de leur lieu d’inscription n’a le plus souvent pas dépendu de leur résidence effective dans le cas où ils en avaient une au Liban. Ils ont été affectés par les hommes politiques au pouvoir dans les circonscriptions qu’ils jugeaient sensibles pour eux, comptant pouvoir influencer leur vote en leur faveur, ou ils ont été noyés dans les villes, là où leur inscription dans les listes électorales restait beaucoup moins visible, que dans des villages où tout le monde se connaît et où leur enregistrement aurait soulevé des oppositions plus franches.

Contrairement aux élections législatives (et à la logique d’ensemble du système politique et administratif libanais), les élections municipales ne comportent pas d’attribution prédéfinie d’aides aux postes des conseillers municipaux sur une base confessionnelle. Pourtant les Libanais, que ce soit par habitude ou par souci de concorde, restent attachés au principe de l’équilibre confessionnel, quoiqu’ils puissent diverger sur les parts respectives qui devraient revenir à telle ou telle communauté et en particulier à la leur.

Deux références sont disponibles à cet égard : les proportions des inscrits de chaque communauté sur les listes électorales et la répartition des sièges qui avait prévalu lors des avant-dernières élections municipales dans les années soixante où l’attribution confessionnelle était la règle.

Au niveau des discours publics, cette dernière clé de répartition est souvent présentée comme une norme, qu’il convient de respecter dans les circonscriptions mixtes malgré les changements démographiques considérables, qui ont pu se produire depuis quarante ans.

Ainsi, à titre d’exemple et du fait combiné des facteurs démographiques et des naturalisations, la part des électeurs chrétiens à Beyrouth est passée de 47,0% en 1992 à 43,6% en 1998, puis à 41,0% en 2004. Mais le respect de cette norme ne préjuge pas nécessairement de la composition exacte des "listes électorales" et encore moins des résultats. Aussi des voix nombreuses se sont-elles élevées, notamment du côté des hommes politiques chrétiens à Beyrouth mais aussi du côté d’hommes politiques musulmans à Tripoli, pour réclamer soit un retour à l’attribution statutaire des postes aux différentes communautés soit, plus subtilement, un scrutin par arrondissement (comme à Jounieh ou à Paris), les arrondissements étant supposés avoir chacun une teinte confessionnelle cohérente.

L’usage des « listes électorales » prévaut toujours dans les élections municipales comme dans les élections législatives alors que le mode de scrutin n’est pas un scrutin de liste et ne comporte aucune proportionnalité mais est un scrutin pluri nominal majoritaire, chaque électeur pouvant voter pour les candidats de son choix, pourvu que leur nombre ne dépasse pas celui des sièges à pourvoir.

Les listes ne sont donc que des suggestions présentées par une coalition de candidats à leurs partisans pour les inciter à voter pour eux tous ensemble. Le "panachage" est décrié et présenté comme une sorte d’infidélité de la part des électeurs ou plutôt comme une infidélité entre les colistiers.

Les politologues libanais parlent donc de la "capacité de report" des candidats pour apprécier leur poids politique, cette "capacité de report" est mesurée à travers le nombre de voix que le candidat est capable de reporter sur le plus faible et le plus éloigné de ses colistiers par rapport à sa base de partisans ; Cette mesure est d’autant plus facile à effectuer que le candidat en question n’exerce son ascendant que sur les membres de sa communauté alors que le colistier le plus faible appartient à une autre communauté et est censé ne pas pouvoir, sans le phénomène de liste, obtenir de voix de la communauté du premier.

Ces hypothèses sont largement validées dans les faits, tant que les partis multi-communautaires ou trans-communautaires restent l’exception. La capacité de report est évidemment inférieure au nombre de voix, que le candidat peut espérer récolter pour lui-même dans sa propre communauté, ou au nombre de voix que peut recueillir un colistier politiquement et confessionnellement proche de lui. Les analyses électorales se basent systématiquement sur cette approche. Il faut cependant rappeler que les reports sont plus faciles dans les législatives et dans les circonscriptions mixtes puisque les sièges y sont alloués d’office aux communautés. Il est plus facile pour un politicien de demander à un partisan de sa propre communauté A de choisir un candidat plutôt qu’un autre d’une communauté B, différente de la leur, que de lui demander de choisir un candidat d’une autre communauté B au détriment d’un candidat de sa propre communauté A.

Il faut enfin souligner que les municipalités disposent d’une marge d’action financière et réglementaire réduite et dépendent pour leur bon fonctionnement de la bienveillance de leur ministère de tutelle, le ministère de l’Intérieur et des Municipalités. Cela donne évidemment à réfléchir au moment du vote et défavorise les candidatures des membres en vue de l’opposition radicale car leur succès pourrait défavoriser la commune.

Cela est particulièrement vrai dans la région du Matn où se sont présentés les membres de la famille Murr, le père et le fils ayant occupé successivement le ministère de l’Intérieur et la fille présidant l’Union des municipalités. Mais cela est vrai aussi pour les villages chrétiens du Sud où les mannes du Conseil du Sud dépendent en grande partie de Nabih Berri et dans les villages chrétiens du Chouf, où la caisse des déplacés dépend de Walid Joumblatt.

 A. Structure du pouvoir municipal

La municipalité jouit d’un pouvoir de décision, détenu par son conseil et d’un pouvoir d’exécution dont dispose son président 7.

 1. Le conseil municipal : Autorité de décision

Le conseil municipal contrôle l’autorité exécutive et veille sur le bon déroulement du travail au sein de la municipalité.
Ses membres, dont l’effectif peut varier jusqu’à 24, selon le nombre d’inscrits, 8 sont élus au suffrage universel direct et au scrutin nominal majoritaire 9, suivant les mêmes règles que celles régissant les élections parlementaires.

La durée de son mandat est de 6 ans 10. À sa première réunion, il doit élire parmi ses membres et au scrutin secret, son président et vice-président.

Les seuils de composition des conseils municipaux :

  • 9 membres pour moins de 2 001 inscrits.
  • 12 membres entre 2 001 à 4 000 inscrits.
  • 15 membres entre 4 001 à 12 000 inscrits.
  • 18 membres entre 12 001 à 24 000 inscrits.
  • 21 membres pour plus de 24 000 inscrits.
  • 24 membres pour Beyrouth depuis 1953 et Tripoli.

Il est convoqué par son président, qui précise l’ordre du jour dans sa convocation et se réunit au moins une fois par mois et à chaque fois qu’il est nécessaire 11. Il tient ses séances à huis clos, mais son président peut convoquer un fonctionnaire ou toute autre personne pour examiner un sujet précis.

Ses délibérations ne sont valables, que si la majorité absolue des membres est présente durant les séances qui ne sont pas publiques. Les décisions doivent être prises par scrutin ouvert à la majorité, font l’objet d’un procès-verbal et sont obligatoirement inscrites sur un registre spécial dont tout citoyen de la localité peut prendre copie suite à une demande formelle.

Tout électeur ou toute autre personne intéressée a le droit de réclamer, à sa charge, une photocopie des décisions, signée par le fonctionnaire compétent 12.

Il a compétence pour toute activité d’intérêt général dans le domaine municipal 13. Les arrêts qu’il promulgue ont un caractère coercitif 14.

Il peut être dissous par décret du conseil des ministres sur la base d’une proposition circonstanciée du ministre de l’Intérieur, ou à la suite de la perte de la moitié au moins de ses membres, pour diverses raisons 15.

 2. Le président du conseil municipal : Autorité d’exécution

Le président du conseil municipal est élu pour 6 ans, à bulletin secret par les conseillers, en présence du mohafez (préfet) ou du caïmacam (sous-préfet).

Il convoque le conseil au moins une fois par mois, préside la réunion et dirige les débats. Il détient le pouvoir d’exécution de la municipalité, sa fonction est donc, d’exécuter les délibérations du conseil.

En général, le président prépare le budget, gère les biens municipaux et les ressources, s’occupe des ordonnances de dépenses. Il dirige les services et les offices et est responsable de tous les fonctionnaires qui lui sont subordonnés (licenciement d’un employé, nomination d’un autre, recrutement des ouvriers...).

Il doit prendre les moyens nécessaires pour le bien de l’administration. Il exerce le pouvoir de police pour maintenir l’ordre et la sécurité, la salubrité et la morale publique... Le président accorde les permis de construire, de publicité, du percement des routes pour les aménagements de l’électricité, des égouts ou des câbles de téléphone, peut dresser des contraventions.

Il a le pouvoir de prendre toutes les mesures nécessaires pour la sauvegarde de l’environnement, des paysages naturels, des cités historiques, des arbres, des forêts, ainsi que pour la protection contre toutes les formes de pollution.

Exceptionnellement à Beyrouth, c’est le mohafez qui dispose du pouvoir d’exécution, puisque l’article 67 de loi municipale le lui confère.

 3. Compétences de la municipalité

L’article premier de la loi sur les municipalités 16, stipule que : "la municipalité est une administration locale qui exerce, sur son territoire, les prérogatives morales et jouit de l’autonomie financière et administrative reconnue par la loi".

Selon le principe, "tout acte ayant un caractère public ou d’utilité publique, dans les limites de son territoire relève du conseil municipal". La loi municipale cite, sans que "l’énumération ne soit limitative", les compétences de la municipalité et en particulier dans les articles 49 et 50, qui mentionnent les finances municipales (tels le budget, le compte final, les crédits budgétaires, les dettes destinées à la réalisation des projets, la fixation des taux des taxes municipales), les programmes généraux des travaux publics, l’organisation de la circulation, le nettoyage, les affaires sanitaires, les projets d’eau, d’électricité et d’éclairage, la dénomination des rues, la planification de la voirie, la création de jardins et de places publiques, la planification urbaine, l’organisation et la fixation du tarif des transports, l’aide aux clubs, aux associations et à l’ensemble des activités sanitaires, sociales, sportives et culturelles, la supervision des activités éducatives et du fonctionnement des écoles officielles et privées, la participation aux projets d’intérêt public, l’exercice de son droit d’association avec d’autres municipalités.

Le conseil municipal peut aussi créer ou gérer des écoles officielles, des logements sociaux, des piscines, des hôpitaux publics, des dispensaires, des musées des bibliothèques publiques, des théâtres, des cinémas, de clubs, des stades, etc.

Cette longue liste montre l’ampleur des prérogatives municipales qui, si elles étaient respectées, embrasseraient presque tous les services publics, de sorte qu’il ne resterait hors de leur compétence, que la politique extérieure, la défense nationale et la sécurité.

Aux termes de l’article 51, le conseil doit être consulté dans les domaines suivants : le changement du nom du pays et de ses frontières, l’organisation routière, l’organisation du transport, les projets de grandes voies dans la capitale, l’organisation des écoles publiques et des hôpitaux, la création des établissements de bienfaisance, les permis des investissements tels ceux des restaurants, des projets balnéaires et des hôtels.

Les décisions à caractère public sont affichées à la porte du siège de la municipalité 17.

Les habitants de la localité doivent se soumettre aux décisions et aux arrêtés municipaux et payer leurs contributions fiscales. D’autre part le conseil ne doit pas dépasser les limites des attributions accordées par la loi ni se lancer dans des considérations d’ordre politique.

En cas d’incompatibilité entre l’avis du conseil municipal et celui de l’autorité compétente, le problème, pour être tranché définitivement, est soumis au Conseil des Ministres par le biais du ministre compétent 18.

 4. Les pouvoirs de tutelle

Les municipalités sont étroitement liées à la tutelle du pouvoir central car elles ne disposent que d’une certaine autonomie. Il existe des restrictions pour les actes, du fait qu’il faut respecter les lois et règlements publics et les principes généraux de droit. Il ne doit pas y avoir détournement de pouvoir ni opposition aux intérêts suprêmes de l’Etat.

Dans un but de protection de l’intérêt général, elle a été placée dans une dépendance vis-à-vis du pouvoir central par le manifeste du contrôle.

Les trois représentants de l’autorité de tutelle du pouvoir central sont le caïmacam, le mohafez et le Ministre de l’Intérieur. Ils exercent leur contrôle administratif sur les décisions du conseil municipal, ce dernier doit les leur soumettre dans un délai de huit jours à compter de la date d’adoption, à raison d’une copie par autorité hiérarchique 19.

Ces représentants de l’autorité doivent tous les trois approuver les décisions du conseil sur les questions qui relèvent de sa compétence. Ils peuvent, à tout moment et pour des raisons de sécurité, reporter provisoirement l’application d’une décision municipale. Ce report se fait en vertu d’une décision justificative contestable devant le Conseil d’Etat 20. Seules les décisions du Conseil Municipal de Beyrouth---- tombent sous le contrôle du seul Ministre de l’Intérieur (article 56).

Le caïmacam (Sous-préfet) 21 approuve les décisions du conseil municipal se rapportant par exemple :

  • Aux transferts et ouvertures de crédits dans le cadre du budget municipal.
  • Aux arrêtés de compte.
  • À la fixation du niveau des taxes municipales conformément aux normes définies par la loi sur les taxes municipales.
  • L’achat ou la vente des propriétés foncières dont la valeur ne dépasse pas les 100 millions.
  • Les contrats de location dont la valeur annuelle ne dépasse pas les 20 millions dans les municipalités soumises au contrôle de la cour des comptes, et les 10 millions dans les autres municipalités.
  • L’assistance aux handicapés, et le soutien des clubs et des associations et des activités éducationnelles, sociales, sportives... Lorsque la valeur annuelle de l’aide dépasse les 10 millions livres (LBP).
  • Les transactions concernant les travaux et les services, lorsqu’elles dépassent 30 millions et n’excèdent pas 80 millions, et la ratification du cahier de charges y relatant.
  • L’autorisation de travaux et d’acquisition d’équipements pour une valeur allant de 20 à 50 millions de livres (LBP).
  • Les arrangements avec les contrevenants et les réconciliations.
  • L’acceptation ou le refus de donations à incidence financière 22

Le mohafez (Préfet) a le pouvoir de convoquer le conseil municipal et d’assister à ses séances, le pouvoir de contrôle administratif est tel que l’écrasante majorité des décisions du conseil doit être agréée avant d’être exécutoire. Il approuve les décisions du conseil municipal se rapportant par exemple à :

  • L’autorisation de transactions concernant les travaux et services dont la valeur dépasse 80 millions de livres (LBP), ainsi que la ratification des cahiers de charges y relatant.
  • L’autorisation de travaux et d’acquisition d’équipements pour une valeur dépassant les 50 millions de livres (LBP).
  • L’acquisition ou la cession de biens immobiliers de plus de 100 millions de livres (LBP), ainsi que les cahiers de charges correspondants.
  • La mise d’une propriété municipale à disposition d’un service quelconque, après qu’elle ait été consacrée au service public.
  • Les contrats de location dont la valeur annuelle dépasse 40 millions de livres (LBP).
  • La construction de marchés, de champs de courses, de musées, d’hôpitaux, d’HLM, de systèmes d’évacuation des déchets et similaires 23.

Le Ministre de l’Intérieur approuve les décisions du conseil municipal se rapportant par exemple :

  • Les décisions dont émane un statut public.
  • L’appellation des rues, des places et des bâtiments publics, ainsi que l’installation de monuments commémoratifs et de statues.
  • La création d’unités municipales, leur organisation et la définition de leur domaine, de leurs compétences, des grades et des salaires de leurs employés.
  • La création d’associations regroupant plusieurs Conseils Municipaux en vue d’actions communes d’intérêt public.
  • Les indemnités du Président et du vice-président du Conseil.
  • La transformation de biens publics en bien municipaux.
  • Le cahier général des charges concernant les transactions pour les équipements, les travaux et les services.
  • Le cahier général des charges concernant la cession des biens municipaux.
  • L’obligation des bénéficiaires d’un projet de construction, dont l’étude a été réalisée, à participer aux frais.
  • La cession de certains revenus municipaux immédiats, ou à venir, à un créditeur ou à l’Etat 24.

Les décisions à caractère financier et fiscal n’ont pas été exemptées de ce contrôle préalable. La faculté de décider l’affectation des dépenses, qui est une autre manifestation de l’autonomie financière, est un droit dont la municipalité n’arrive pas à jouir entièrement, car le contrôle porte sur la plupart des décisions du conseil municipal.

Il existe plusieurs exceptions à la règle 25 et donc de décisions non soumises à l’approbation des autorités de contrôle :

  • Les contrats de location dont la valeur annuelle ne dépasse pas 20 millions de livres (LBP) libanaises, pour les municipalités relevant de la Cour des Comptes et 10 millions pour les autres.
  • Les contrats passés avec des compagnies d’assurances pour les bâtiments, le mobilier et les équipements de la municipalité pour une valeur ne dépassant pas 12 millions de livres (LBP) pour la première catégorie et 6 millions pour la deuxième.
  • La fixation des tarifs de transport.
  • L’acceptation ou le refus de donations qui n’ont aucune implication financière.
  • L’assistance aux personnes souffrant de handicaps, et le soutien des clubs et des associations et des activités éducationnelles, sociales, sportives, à condition que la valeur de l’aide ne dépasse pas 10 millions livres (LBP) par an.
  • L’encaissement des impôts locaux et la saisie des biens de ceux qui refusent de les payer 26.

Les conciliations sont soumises à l’approbation du service des affaires juridiques, au Ministère de la Justice, pour les affaires en suspens, ainsi qu’à l’approbation du service des législations et des consultations, à ce même Ministère, pour les affaires qui ne sont pas déférées devant les tribunaux 27.

C’est la loi de comptabilité générale 28, qui réglemente les municipalités à ce niveau. Cela englobe la préparation du budget, les principes de son équilibre, les recettes et les dépenses à partir d’adjudications et d’appels d’offres, en somme tout ce qui touche aux affaires pécuniaires ou de comptabilité et constitue une limite de plus, assignée à l’autonomie financière locale.

L’article 95 de la loi municipale stipule, que les affaires budgétaires de Beyrouth, d’autres municipalités et des fédérations de municipalités, désignés par décret pris en conseil des ministres, sont soumises au contrôle d’un inspecteur général, lié administrativement au ministère de l’Intérieur, mais dont le salaire est versé par la municipalité.

D’après les articles 105 et 107 du décret 5595 de 1982, l’inspecteur général doit assurer que la municipalité respecte, dans ses décisions financières, la loi de la comptabilité générale déjà mentionnée. Il lui donne surtout son opinion au sujet du projet de budget et des projets de crédits supplémentaires, lesquels doivent lui être présentés.

Il exerce un contrôle a posteriori sur les recettes, sur les taxes municipales proposées, et vérifie si les adjudications ont été correctement accordées, une fois tous les trois mois, selon des modalités fixées par décret, sur proposition du ministre de l’Intérieur. Il exerce un contrôle préalable sur les dépenses envisagées pour s’assurer que les fonds existent, qu’elle soit bien ordonnancée et que la procédure est conforme aux règlements financiers qui régissent la pratique comptable municipale.

Beyrouth, comme un certain nombre d’autres, est soumise au contrôle de la Cour des comptes. Le choix de ces municipalités fait l’objet d’un décret pris en Conseil des ministres, sur proposition du ministre de l’Intérieur.

La cour des comptes contrôle par anticipation certains projets et contrats ou bien suite à leur réalisation. Elle vérifie aussi la validité de la transaction et sa comptabilité avec les affectations budgétaires annuelles.

L’article 80 de la loi, stipule que le conseil de la fonction publique surveille les fonctionnaires, leurs nominations, transferts, renvois, licenciements, fin de service et contrôle aussi les concours et la formation de ces derniers.

 5. Les limites du pouvoir municipal

 La marge de manœuvre réduite des conseils municipaux

Le contrôle s’est vu remplacer par la tutelle administrative, exercée successivement et par palier par le caïmacam (Sous-préfet), le mohafez (Préfet) et le Ministre de l’Intérieur. Le pouvoir central est habilité à dissoudre un conseil municipal, dans le cas où celui-ci commet des erreurs importantes et répétées qui portent préjudice aux intérêts municipaux. La dissolution ne peut intervenir que par décret pris en conseil des ministres, procédure qui constitue une garantie pour le conseil municipal face aux autorités administratives.

Les municipalités ne sont pas seulement sous le contrôle d’un trop grand nombre d’institutions, elles sont aussi soumises à une tutelle excessive qui annule l’autonomie dont elles devraient jouir d’après la loi, pour être efficaces et responsables. Ce contrôle administratif, donc, presque illimité constitue un grand obstacle à la bonne marche de l’action municipale.

Il suffit d’imaginer le grand nombre de décisions, que le responsable doit sanctionner. Bien que l’article 63 de la loi permette au conseil municipal de considérer une décision comme exécutoire tacitement, si le pouvoir de contrôle administratif concerné, ne donne pas son avis dans un délai d’un mois à partir de la date de déposition de la décision, la coutume est d’attendre l’approbation du pouvoir de contrôle administratif afin d’assurer de bonnes relations entre ce dernier et le conseil municipal.

Le caïmacam (Sous-préfet), le mohafez (Préfet) et le Ministre de l’Intérieur ont le droit de suspendre provisoirement et n’importe quand, pour des raisons de sécurité, l’exécution d’un arrêté municipal. Cette mesure peut alors faire l’objet d’un recours devant le conseil d’Etat, et dans ce cas, le pouvoir de tutelle est tenu de prouver que sa décision est justifiée et prise pour des raisons de sécurité.

La tutelle implique également la substitution du caïmacam (Sous-préfet) au conseil municipal, dans le cas où le conseil ou son président refuse de se conformer à la loi et aux règlements. Il faut que le caïmacam (Sous-préfet) adresse au conseil ou à son président un ordre écrit l’intimant d’exécuter une tâche, dans un délai donné. Ce délai outrepassé, et avec l’accord du mohafez (Préfet), il peut lui-même décider son exécution.

 La municipalité de Beyrouth fait exception

Le conseil municipal de Beyrouth souffre d’un handicap de taille. La loi de 1963 sur les municipalités, confirmée par celle de 1977, l’a doté d’un statut spécial, un peu à l’image de celui de la capitale française avant l’ère chiraquienne.

À titre exceptionnel, c’est le mohafez de Beyrouth qui en est l’administrateur, c’est-à-dire détenteur du pouvoir exécutif à l’échelon municipal, après qu’une réglementation a été adoptée ou une décision prise par le Conseil Municipal Beyrouthin (CMB), en particulier par son président.

Le mohafez (Préfet) est un fonctionnaire de première catégorie, grade correspondant à celui d’un directeur général dans l’administration centrale. Il est nommé par décret pris en conseil des ministres, hiérarchiquement lié au ministre de l’intérieur. Sa fonction est donc d’exécuter les délibérations du conseil. La loi a prévu qu’au cas où il n’entreprend pas l’exécution des arrêtés du conseil devenus exécutoires dans le délai d’un mois de leur signification, le conseil le mettra en demeure de s’exécuter. Et s’il maintient sa position durant dix jours, le conseil peut alors charger son président de le faire à sa place. Le législateur a bien voulu par cette échappatoire assurer l’exécution des décisions du conseil municipal de Beyrouth et de ne pas les laisser lettres mortes, vu que l’autorité exécutive n’est pas un "membre" du conseil municipal. Le chef du pouvoir exécutif est donc tenu juridiquement d’exécuter l’acte prescrit par le conseil.

C’est le ministre des Affaires municipales lui-même qui exerce le pouvoir de contrôle sur le conseil de la capitale. Chaque décision votée par le conseil passe par un long et lent circuit qui remonte au ministère ou à l’administration publique concernée, puis en retourne, pour aller requérir ensuite l’aval du Conseil des ministres puis celui de la Cour des comptes, toujours par le truchement du mohafez (Préfet). Les obstacles administratifs et les pièges juridiques sont sans infinis, même lorsque les relations entre le mohafez (Préfet) et le CMB sont bonnes - ce qui n’est pas toujours le cas.

Ainsi le président du CMB s’est-il plaint dans une émission télévisée, que dix-huit mois après sa prise de fonction en 1998, 150 seulement des décisions du conseil sur près de 750 votées ont été mises à exécution, en raison de complications et de lourdeurs administratives, mais aussi de désaccords entre le conseil et les services de la mohafazah.

Bien que la ville de Beyrouth soit actionnaire de Solidere et représentée statutairement à son conseil d’administration, le CMB n’a jamais vraiment exercé de contrôle sur le développement urbanistique du Centre par la société foncière, si bien que l’opération emblématique de la reconstruction de la ville a échappé à ses édiles. 29

Le conseil a été absent durant la reconstruction de Beyrouth puisque les décisions concernant la planification du centre-ville et la construction sont détenues par le conseil du développement et de la reconstruction (CDR) "et le conseil n’y présente pas ses opinions, comme il ne participe pas aux décisions, et n’accorde même pas les permis de construction dans cette zone" 30.

En fait la commission chargée des affaires du conseil municipal a pris, en date du 20 janvier 1994, l’arrêté nº 5, qui octroie au conseil exécutif des Grands Projets de la ville de Beyrouth, des crédits d’un montant global équivalent à 191 millions de dollars américains. Ce montant était censé permettre d’exécuter une série de travaux pour la ville de Beyrouth durant une période de cinq ans. Les crédits sont échelonnés comme suit : 53 millions en 1994, 51 millions en 1995, 49 millions en 1996, 24 millions en 1997 et 14 millions en 1998.

 B. Le budget

 1. Les crédits budgétaires

Les crédits budgétaires peuvent être de deux types. Fondamentaux, c’est à dire fixés dans le budget, ou bien additionnels se divisant en complémentaires et extraordinaires.

Les crédits additionnels complémentaires sont ouverts pour combler une lacune dans un crédit. Les crédits additionnels extraordinaires sont accrédités pour une dépense à laquelle on n’a pas affecté initialement un crédit budgétaire.

En effet l’estimation de certains crédits budgétaires n’est pas toujours conforme à la réalité. Il se peut alors qu’il y ait de nouvelles dépenses non prévues. L’ouverture d’un nouveau crédit se fait par transfert d’un crédit, où l’on a un surplus vers un autre, ou bien par transfert des fonds de réserve.

 2. Le report de crédit

La loi dit que les crédits budgétaires déchoient, s’ils ne sont pas utilisés à la fin de l’année. Mais il y a des exceptions à cette règle. Lorsque l’administration a besoin du solde restant de ce crédit, il sera reporté sur le budget de l’année financière suivante.

Le report de crédit concerne les crédits des marchés conclus durant l’année, et qui n’ont pas été mandatés avant le 31 décembre, même si le marché n’a pas encore été exécuté. Aussi s’il s’agit de travaux par engagement entamés par la municipalité et qui doivent se poursuivre ; les crédits budgétaires des équipements, des installations, et des diverses dépenses.

 3. Le douzième provisoire

Il se peut qu’il y ait un retard dans le vote et la validation du budget avant la nouvelle année financière. On prépare alors ce budget appelé douzième provisoire, puisque l’administration n’a aucun droit de percevoir ou de dépenser sans un budget . 31

Le douzième provisoire est donc un mandant de recouvrement et de dépenses pour un unique mois. C’est une division sur douze des chiffres des anciens crédits budgétaires. 32

 4. Les ressources

Les ressources comprennent les recettes destinées à couvrir les dépenses de la municipalité, on distingue :

  • Les taxes perçues directement par la municipalité.
  • Les taxes perçues par l’Etat, par les offices autonomes, par les établissements publics, ou par les services gouvernementaux pour le compte de la municipalité.
  • Les taxes perçues par l’Etat pour le compte de l’ensemble des municipalités, et déposées dans la caisse municipale autonome.
  • Les diverses ressources extraordinaires comme les dons, les emprunts, les amendes, les produits des biens immeubles, les recettes des années antérieures, les soldes reportés, les subventions...
 Les taxes perçues par la municipalité

Bien que ces taxes soient supposées assurer aux municipalités leur autonomie financière, la loi ne permet pas aux pouvoirs locaux d’en créer de supplémentaires ni de fixer la base d’imposition. Il faut ajouter que les marges des taux des taxes et d’impôts admis par la loi sont minimes, ce qui limite l’autonomie de la municipalité. La seule prérogative sérieuse de la municipalité consiste à collecter les taxes 33. Cette tâche relève de la responsabilité de l’autorité exécutive, et plus particulièrement de l’office départemental des finances.

La première partie de la loi sur les taxes municipales n° 88/60 du 18 août 1988 énumère les taxes perçues par la municipalité. Dans cette longue liste des taxes, seules la taxe sur la valeur locative (habitation et commerce) et la taxe sur les permis de construire sont réellement importantes. Les divers taxes sont :

  • Taxe sur la valeur locative.
  • Taxe sur les lieux de réunion publique et les clubs de jeu.
  • Taxe sur la publicité.
  • Taxe sur le permis d’occupation et d’exploitation des domaines municipaux.
  • Taxe sur la distribution des carburants.
  • Taxe sur les établissements classés.
  • Taxe de criée.
  • Taxe sur l’abattage.
  • Droit d’enregistrement des contrats de location.
  • Taxe sur les permis de construire.
  • Taxe sur l’entretien des trottoirs et des égouts.
  • Taxe sur les explosifs et les substances inflammables.
  • Taxe sur la vente ambulante.
  • Taxe sur les certificats et les études techniques.
  • Taxe sur la plus value et l’amélioration.
  • Taxe sur les sites touristiques.
 Les taxes perçues par l’Etat et les établissements publics

La seconde source de revenus majeure est constituée par les collectes faites par les institutions publiques, parapubliques ou privées pour le compte des municipalités. La deuxième partie de la loi sur les taxes municipales n° 88/60 du 18 août 1988 cite les taxes perçues par l’Etat et les établissements publics pour le compte de la municipalité, et qui sont :

  • Surtaxe de 3% sur les plus values immobilières.
  • Surtaxe de 10% sur les abonnements et communications téléphoniques.
  • Surtaxe de 10% sur l’électricité consommée.
  • Surtaxe sur la consommation d’eau.

Les sommes collectées par les administrations publiques doivent être transférées directement aux municipalités. Ces dernières ne peuvent pas intervenir sur le choix des taxes, ni sur la base de taxation, sur leur augmentation, leur collecte ni leur gestion.

La collecte des surtaxes relève des institutions publiques ce qui dispense les municipalités de la nécessité de poursuivre elles-mêmes ceux qui refusent de payer les impôts.

Mais beaucoup de municipalités font face à un problème plus grave qui est celui de ne pas avoir la maîtrise de l’argent collecté. Autrefois, beaucoup de municipalités recevaient une part de leurs revenus de ministère des Postes et Télécommunications, ainsi que l’électricité du Liban, mais jamais du ministère des Ressources hydrauliques.

Seul le ministre des télécommunications Jean Louis Cordahi a pris l’initiative et a payé les sommes dues aux municipalités du téléphone fixe, mais les municipalités n’ont jamais reçu les 10% sur la facture du téléphone mobile que Cellis et Libancell percevaient comme taxe pour le compte des municipalités.

D’ailleurs les municipalités n’ont pas les moyens de savoir quelle somme leur est due par les services publics mentionnés et n’ont aucun moyen pour obliger ces services à transférer les sommes qui leur sont dues, ce qui les empêche de les inscrire à leur budget. 34

 Les surtaxes collectées par l’Etat pour les municipalités

Au Liban, le gouvernement central collecte au nom des municipalités treize sortes de taxes et les dépose dans une caisse appelée Caisse Autonome des Municipalités (CAM). C’est elle qui est chargée de la distribution de ces fonds aux municipalités et fédérations.

En vertu de la loi 60 de 1988, les revenus de cette caisse se composent des surtaxes et taxes suivantes 35 :

  • Surtaxe progressive de 10 % sur l’immobilier.
  • Surtaxe de 15 % sur les profits des entreprises commerciales, industrielles et non commerciales.
  • Surtaxe de 10 % sur les dons et les droits de succession.
  • Surtaxe de 5 % sur l’enregistrement des propriétés immobilières.
  • Taxe sur le port de 3,5 %.
  • Taxe de 6 % sur les assurances, excepté l’assurance vie.
  • Surtaxe de 25 % due à l’enregistrement des voitures et des motocycles.
  • Surtaxe de 1,5 % sur des centaines de marchandises importées comme la bière, le vin, d’autres boissons alcooliques, la viande, le poisson, les eaux gazeuses, etc.
  • Surtaxe de 10 % collectée par le ministère des Postes et des télécommunications.
  • Surtaxe de 10 % sur la consommation d’électricité, collectée par l’électricité du Liban.
  • Surtaxe de 10 % sur la consommation d’eau.
  • Surtaxe de 5 % sur les cigarettes et les tabacs.

Le gouvernement fixe les taxes, les surtaxes et leurs taux et les collecte pour le compte des municipalités. En vertu de l’article 2 de décret 1917 de 1979, les avoirs de la CAM sont déposés à la Banque du Liban sur le compte du ministère des finances, mais le retrait de l’argent nécessite l’accord des deux ministres des Finances et des Affaires municipales et rurales.

Toutefois avant toute distribution, les deux ministres fixent ensemble les dépenses à déduire de la CAM pour les salaires et les coûts de services au ministère des Affaires municipales. En vertu de l’article 4 de la loi, le fonds de la CAM doit être distribué comme suit :

  • D’abord, en vertu de l’article 7 du décret 1917, au moins 75 % aux municipalités et au plus 25 % aux fédérations. Le décret 12213 d’avril 2004 a distribué les sommes dues pour l’année 2002 comme suit : 10% aux unions et 85 % aux municipalités (de la somme de 200 milliards Livres Libanaises (LBP) les fédérations ont reçu 20 milliards Livres Libanaises (LBP) alors que les municipalités ont reçu 171 milliards après la déduction de 9 milliards pour la défense nationale).
  • Ensuite, en vertu des articles 11 et 12, une proportion de 70 % doit être consacrée aux budgets de fonctionnement et 30 % aux projets de développement approuvés par le ministère des Affaires municipales. Les 70 % sont alloués de la manière suivante : 60% proportionnellement au nombre d’habitants inscrits dans la municipalité, et 40 % proportionnellement aux taxes collectées par chaque municipalité durant les deux précédentes années.
  • Enfin, en vertu de l’article 8, sur les 25 % alloués aux fédérations, 75% doivent aller à des projets de développement et 25 % à leur budget de fonctionnement, après accords du ministère des Affaires municipales.

Dans les faits, la distribution des fonds de la CAM se passe autrement. Après que les ministres des Finances et des Affaires municipales ont déduit les salaires et le coût des services, 75 % sont alloués aux projets de développement et 25 % aux municipalités et fédérations.

Or, le gouvernement a décidé en 1995 que les municipalités étaient incapables de gérer de grands projets si bien qu’en vertu du décret 7425 de 1995, le Conseil des ministres a confié au Conseil des Grands Projets de la ville de Beyrouth ainsi qu’à d’autres institutions les 75 % consacrés aux projets de développement dont profitent en principe les municipalités. De plus, les décisions ministérielles n°8330 de 1996, 11461 de 1997 et 11462 de 1997 consacrées aux fonds de la CAM pour 1993, 1994, 1995 et 1996, montrent une extension notable de l’application du décret 1917 et du décret 7425 le révisant.

Sur les 25 % alloués aux municipalités et aux intercommunalités, 2 % reviennent à l’Electricité du Liban pour l’éclairage des rues. Les 98 % restant sont répartis ainsi : 10% vont aux fédérations et 90 %, sur lesquels 5 % sont prélevés pour la défense civile et 7 % pour les projets, vont aux municipalités.

Il y a donc une grande différence entre le texte du décret 1917 et son application. Actuellement à peu près 20 % des fonds de la CAM sont consacrés aux municipalités au lieu de 75 %. 36

Le second problème est le mode d’allocation de ces fonds. Le décret parle d’une proportion de 60 % en fonction du nombre d’habitants et 40 % sur la base des taxes perçues antérieurement, afin d’harmoniser les capacités financières des municipalités et de les encourager à mobiliser leurs ressources propres. Il n’est pas certain que l’élément démographique parvienne à réaliser l’objectif escompté car beaucoup de Libanais sont émigrés ou déplacés par la guerre, sans compter qu’il faudrait réviser une base de calcul qui date de 1978 et 1979.

Beaucoup de municipalités rendent des services à un grand nombre d’habitants, bien qu’elles reçoivent leurs parts de la CAM, selon les enregistrés non les résidents. Ghbayreh, par exemple a perçu, en 2004, 1 milliard Livres Libanaises (LBP) pour 27 000 habitants enregistrés alors que le nombre d’habitants résidents est supérieur à 225 000. De même la municipalité de Zouk Mkayel a reçu 351 millions Livres Libanaises (LBP), pour 8 875 habitants enregistrés alors que le nombre des habitants résidents est supérieur à 30 000. Il est bien clair que les nombres d’habitants enregistrés déterminés par le ministère de l’intérieur ne sont pas exacts, les grandes municipalités considèrent cela comme une flagrante iniquité envers elles.

La répartition de l’argent entre les municipalités selon le nombre des habitants se fait par l’application de la règle de 3 en divisant la somme d’argent transférée à toutes les municipalités sur le nombre d’habitants de toutes les municipalités, on reçoit ainsi la part d’un seul habitant, puis on multiplie le résultat par le nombre d’habitant de chaque municipalité, et on obtient donc la part de la municipalité de la CAM.

Le troisième problème est celui du mode de transfert de l’argent. Le ministre des Affaires municipales a ajouté une nouvelle condition selon laquelle la municipalité doit présenter une étude de rentabilité pour chaque projet qu’elle voudrait financer. Ceci, qui n’est pas mauvais en soi, contredit l’esprit du décret 1917. 37

Mais le ministère des finances a demandé aux municipalités d’ouvrir des comptes bancaires à la banque du Liban dans lesquels leur part de la CAM sera transférée chaque 3 mois, donc la distribution de l’argent se fait 4 fois par an, et par conséquent aucune municipalité ne peut nier n’avoir pas reçu sa part, et c’est ainsi que les présidents des municipalités sont capables dorénavant de savoir les dates fixes pour recevoir leurs argents et ils peuvent ainsi réglementer leurs dépenses.

Le quatrième problème est celui de l’article 11 du décret 1917, de la CAM, qui stipule que "toute municipalité qui crée une décharge sur son territoire, profite d’un bonus qui vaut sa part de la CAM multipliée par 5, et d’un bonus qui vaut sa part de la CAM multipliée par 10, si elle crée une décharge pour 10 municipalités au moins sur son territoire". Malgré la création de ses décharges, aucune des municipalités concernées n’a profité de ces encouragements, car selon le responsable de la CAM au ministère des finances, ces sommes vont réduire la part de la CAM des autres municipalités et d’une façon permanente.

Le cinquième problème est celui du détournement des fonds spécifiques vers d’autres activités, et sous prétexte que les fonds publics sont un tout indivisible et les municipalités étant des autorités publiques leurs avoirs font partie des avoirs de l’Etat qui prélève parfois des sommes de la CAM (que le décret 1917 ne cite pas) pour des utilisations diverses :

  • Paiements pour les projets de l’électricité du Liban (l’électricité du Liban qui ne rend pas aux municipalités leurs parts des impôts sur l’électricité).
  • Aides pour les habitants de la municipalité de Byaqout dont les logements étaient écroulés.
  • Paiements pour les écoles officielles : une loi promulguée par la chambre des députés exige de la CAM de payer les redevances d’enregistrement dans les écoles officielles pour les 2 années 2001/2002 et 2002/2003 et une somme de 71,7 milliards Livres Libanaises (LBP) a été déduite de la CAM.

Cela n’empêche pas les autorités centrales de faire payer aux autorités municipales des intérêts sur les fonds avancés à ces dernières comme acompte, c’est le cas de la municipalité de Beyrouth qui a payé 43 milliards Livres Libanaises (LBP) comme intérêt sur les fonds avancés par le pouvoir central, pour pouvoir recouvrir les traitements, salaires et accessoires de traitement de ses fonctionnaires, sachant que le pouvoir central n’avait pas payé à la municipalité de Beyrouth sa part de la CAM pendant 5 ans, de l’année 1975 jusqu’à l’année 1995 et, malgré cela, ne lui avait pas compté d’intérêts.


Redistribution par la caisse autonome des municipalités, d’après le texte du décret 1917 (de 1979).


Redistribution par la caisse autonome des municipalités dans la pratique.

 Le recouvrement des taxes perçues par la municipalité

La perception des taxes directement par la municipalité se fait de 2 manières, suivant les bordereaux d’imposition concernant les taxes payées annuellement ou suivant les ordres de perception concernant les taxes payées une seule fois. 38 La municipalité doit chaque année établir les tables des taxes annuelles et les publier dans le bulletin officiel et dans les journaux. Les contribuables doivent payer les sommes dues dans un délai de deux mois de la publication. L’amende payée est de 2% pour chaque mois de retard. A chaque encaissement d’une taxe, un reçu sera établi en deux versions portant le même chiffre d’ordre. Une copie sera remise au citoyen et la deuxième restera jointe au registre . 39

La perception selon le bordereau d’imposition se fait suivant deux méthodes :

  • La première est la taxation avec des taux fixes précisés par la loi. La deuxième est l’imposition des taxes à des taux variables. En effet, la loi précise des bornes inférieures et supérieures pour les taux, qui seront fixés par le conseil municipal.
  • Les bordereaux d’imposition et les ordres de perception sont préparés par le département de l’exécution des ressources. La perception se fait par le département de recouvrement des ressources. L’encaissement et l’écriture comptable se font par le département de la trésorerie.
 Les ressources des fédérations

Les finances des fédérations se composent de 10% des ressources de chaque municipalité, somme à laquelle s’ajoute un pourcentage supplémentaire prélevé sur les budgets des municipalités bénéficiant de projets communs, des aides, les sommes allouées à la fédération par la caisse autonome, la participation de l’Etat, des dons et des legs.
Certaines municipalités au Liban sont si petites qu’elles ne peuvent pas obtenir de ressources. Sur 708 municipalités 40, 20% ont des ressources annuelles de 10 millions de L .L. et la moyenne du nombre d’habitants est de 3990 par municipalité. Or la loi permet de créer une municipalité dès lors que le nombre de ses habitants est supérieur à 300 et que ses ressources dépassent 10 000 L.L. Cette clause conduit à l’existence de municipalités petites et dépendantes. Ces municipalités ne peuvent pas entreprendre de grands projets de développement durable sans associer leurs ressources en une seule fédération de municipalités.

 5. Les dépenses

 a. Généralités

Les dépenses sont les suivantes :

  • Les dépenses de gestion telles les indemnités de direction, les appointements et les salaires, les fournitures, les locations, et les communications.
  • Les dépenses de matériel comme les meubles, l’entretien des immeubles et des machines, le chargement des ordures, l’extermination des insectes, les combustibles, les indemnités de transport et les salaires des ouvriers, l’électricité, les coûts d’entretien des routes et des canalisations...
  • Les dépenses d’aide sociale telles que les allocations sanitaires, l’assistance des indigents et des legs pieux, l’encouragement des activités culturelles, sanitaires, sportives, sociologiques, l’assistance des écoles, des bibliothèques...
  • Les dépenses diverses comme les réceptions, les cérémonies, les frais sur les affaires contentieuses, les honoraires des avocats, les charges des années antérieures...
  • Les montants affectés aux fonds de réserve : les sommes perçues par la municipalité seront dépensées sur les services rendus aux contribuables et aux citoyens parce que les administrations publiques ne cherchent pas le profit en économisant. Mais si l’épargne a lieu, elle formera ce qu’on appelle les fonds de réserve. Ils sont constitués par l’excédent budgétaire annuel des recettes sur les dépenses. Le fond de réserve sera utilisé pour couvrir les crédits additionnels, et couvrir le déficit budgétaire et financer les projets des grands travaux. 41
 b. L’exécution de l’opération de dépense

Une administration ne peut retirer des fonds qu’à travers des procédures exigées par la loi de la comptabilité générale. L’opération de dépense s’exécute en 4 étapes : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement, et le paiement 42.

 c. Le court circuitage de l’autonomie financière : Sukleen

La municipalité a été dépourvue de certaines compétences essentielles. L’évacuation des ordures, qui devrait être une des occupations principales d’une municipalité, est accomplie par Sukleen, une société privée. Sachant que le contrat a été signé par le conseil du développement et de la reconstruction (CDR) et non par les municipalités, ce sont ces dernières qui paient à Sukleen mais indirectement car les montants payés à Sukleen par le CDR sont déduits de la part de chaque municipalité des revenus du CAM (caisse autonome des municipalités) .

 6. Les arrêtés de comptes

L’arrêté de comptes peut-être assimilé au résultat. Il décrit le résultat de l’exécution des opérations autorisées par le budget de l’année, c’est-à-dire les recouvrements des ressources et l’exécution des dépenses à la fin de l’année. L’arrêté de compte est divisé en trois parties : les ressources réelles, les prélèvements sur les fonds de réserves et les avances de trésors, et enfin les dépenses réelles.

La première partie dégage les ressources réalisées durant l’année à partir d’un calcul qui commence par déduire le reste à recouvrer de l’exercice clos et les taxes réduites, des ressources à réaliser.

On comprend par les ressources à réaliser, celles faisant l’objet des bordereaux d’imposition déjà préparés. Il reste à recouvrer sont les taxes qui n’ont pas été perçues durant l’exercice clôturé et qui sont réparties sur la présente année. Les taxes réduites sont les taxes qui ne seront plus perçues pour diverses raisons. Enfin on déduit du solde le reste à recouvrer qui sera reporté à l’année prochaine.

Les prélèvements sur les fonds de réserve sont ceux utilisés pour l’ouverture des crédits reportés et l’ouverture des crédits additionnels.

 6.1. L’analyse du budget de Beyrouth

Pour mieux exposer l’évolution du budget de la municipalité de Beyrouth à travers les années allant de 1991 à 2003, on aura recours au tableau qui suit. Il comprend le total des ressources du budget et le total des crédits du budget de ces années.

Le budget présente un écart entre ressources et crédits en 1991,1992 et 1993. Cet écart est un déficit. Il apparaît parce que les arrêtés de compte de ces années n’étaient pas disponibles, ce qui a rendu l’estimation du budget difficile. Le déséquilibre ne figure plus au budget à partir de 93, ceci n’implique pas nécessairement qu’il y aura égalité entre ressources et crédits puisque le budget est une prévision. Le budget des crédits a augmenté progressivement jusqu’à 1995.
On pourra représenter l’évolution du budget des crédits à l’aide d’un graphe illustrant la situation. (Les chiffres sont en millions L.L)

La part la plus importante des crédits dans les trois premières années et en 99 a été celle des traitements, salaires et accessoires de traitement. Tandis que pour les années 94, 95, 96, 97 et 98 la part la plus importante a été celle des crédits d’équipements et de grands ouvrages.
Pour les ressources, les taxes perçues directement par la municipalité de Beyrouth constituent les plus importantes sources de recettes.

Le tableau ci-dessus déduit la part des taxes perçues directement par la municipalité dans le total ressources. En d’autres termes il mesure la part de la fiscalité locale dans l’ensemble des ressources utilisées par la municipalité. On remarque que le taux fluctue d’une année à l’autre, il augmente ou diminue, mais les taxes perçues directement par la municipalité ont une grande part dans le total des ressources. Donc on peut conclure que la municipalité dépend de ces taxes constituant la plus importante source de recettes. Dans les années 1991, 1994, 1997, 1998, 2001, 2002 et 2003 ces taux dépassent même le seuil de 50%.

Traitements, salaires et accessoires de traitement
Ce poste est le premier poste des crédits. Il comprend les rémunérations du personnel permanent, des contractuels et des salariés, et aussi les charges sociales telles que les allocations familiales et les aides médicales. Le tableau suivant reflète le taux de la part des crédits relatifs au personnel du total du budget à travers les années 1991 à 2000.

On remarque dans ce tableau, le total des crédits cité ci-dessus occupe une part très importante dans les budgets. Cette importance atteint le maximum dans les 3 premières années, elle domine sur les autres crédits. Ce fait épuise le budget, ce qui restreint les crédits des grands ouvrages et des équipements. A partir de 1994, ce taux de pourcentage diminue remarquablement. Ce n’est qu’en 2000 qu’il augmente de nouveau et dépasse la limite de 40% avec un taux de 42,2%. D’autre part, le total des crédits du personnel augmente d’une année à l’autre. Ceci est dû à l’augmentation des salaires.

Les crédits d’équipements et de grands ouvrages
Ces dépenses sont prévues pour fournir certains équipements telles les machines, les véhicules, les fournitures de bureau. Elles concernent aussi des projets, des travaux ou des installations diverses.
Donc ces dépenses touchent directement la capitale et sont dirigées vers le développement de Beyrouth. D’où réside l’importance d’étudier la part des crédits d’équipements et de grands ouvrages dans le total des crédits.
Le tableau suivant déduit donc la part des crédits d’équipements et de grands ouvrages dans le total des crédits.

D’après le tableau ci-dessus, la part des crédits d’équipements et de grands ouvrages dans le total des crédits a varié à travers les années. Le plus petit taux est celui de 1992 (2,04%). Dans les 3 premières années le taux est très faible et critique. Il ne s’améliore qu’en 1994 (65,05%), et le plus grand taux réalisé est en 1995 avec 68,05%. C’est un excellent taux puisque 68,05% des crédits est consacré à des projets. En 96 et 97 le taux diminue pour retomber au-dessous du seuil de 50% en 98 et redevient critique en 2000 avec un pourcentage de 15,11%.
Le graphe ci-dessous illustre la distribution des crédits de l991 jusqu’à 2000 entre les crédits des traitements et salaires et les crédits d’équipement et de grands ouvrages.

Le projet du budget de la municipalité de Beyrouth pour l’année 2003 :
Le projet du budget de la municipalité de Beyrouth pour l’année 2003 nous montre que le montant des recettes prévues ou celui des dépenses prévues, s’élève à 105 919 000 000 livres libanaises.
La répartition des crédits et des recettes montre que :
- Du côté des crédits, elles se répartissent comme suit :


- Du côté des recettes, 58,06% des recettes sont perçues directement par la municipalité.

Les sommes dues à la municipalité de Beyrouth et qui n’ont pas été encore récupérées jusqu’au moment de la préparation du Projet du budget 2003 sont :
. La part de la municipalité de Beyrouth dans les avoirs de la Caisse Autonome des municipalités.

D’après le tableau ci-dessus , on constate que malgré l’élaboration des décrets de distribution de ces recettes pour les années 93, 94, 95 et 96, les montants n’ont pas été encore payés. Et en ce qui concerne les années 2001 et 2002 les décrets n’ont pas été élaborés jusqu’à présent.
Les revenus échus des années 93, 94, 95 et 96 et qui ont atteint 30.457.156.347 L.L. n’ont pas été prévus dans le budget de 2003 à cause de l’absurdité de la politique financière de l’Etat, de même que pour les revenus échus de 2002.
- Les avoirs de la municipalité auprès de l’électricité du Liban et qui n’ont pas été encore payés sont répartis comme suit :

Mais, ayant pris en considération la situation présente de l’électricité du Liban, le comité n’a estimé les revenus de ce surplus, dans le projet du budget de 2003, que par 2.000.000.000 L.L

  • Les avoirs de la municipalité auprès de l’office du Téléphone de 1995 jusqu’à 1998 qui n’ont pas été payés, ont atteint 24.728.866.860 L.L, on leur ajoute les revenus de 2002 et qui sont estimés par 12.000.000.000 L.L. Mais le comité n’a estimé les revenus de ce surplus, dans le projet du budget de 2003, que par 17.000.000.000 L.L
  • Les arriérés de Sukleen qui n’ont pas été payés à la municipalité de Beyrouth depuis 1/12/1999, (sachant que Sukleen embauche les ouvriers de la municipalité) ont atteint 2.700.000.000 L.L.

Les arrêtés de comptes de la municipalité de Beyrouth de 1994-2001
L’arrêté de comptes nous donne une idée de la situation de la municipalité de Beyrouth après la déduction des dépenses réelles de l’année, des ressources réelles de l’année.
Le tableau suivant déduit le total des dépenses réelles, des ressources réalisées de 1994 à 2001 :

Ce tableau affiche des montants négatifs, donc déficitaires, dans les années 1994, 1995, 1996, 1997 et 1998, Ce qui indique que les dépenses réelles de ces années ont dépassé les ressources réelles. En 1995, le déficit est effrayant. Alors que dans les années 1999, 2000 et 2001 l’écart entre les ressources réalisées et les dépenses réelles est positif avant même d’avoir recours aux prélèvements sur les fonds de réserve, ce qui implique qu’il y a eu un excédent réel.
Si on prend en compte les prélèvements sur les fonds de réserve et les avances du trésor, on constate le suivant :

D’après ce tableau, il paraît qu’il y a eu un excédent dans les années 1994 et 1997. Ce qui est loin d’être vrai. En effet, le déficit entre les ressources et les crédits a été couvert par les prélèvements sur les fonds de réserve.
D’autre part, on peut étudier l’écart qui existe entre les arrêtés de comptes et les budgets, c’est à dire entre les ressources prévues et les ressources réalisées.


La municipalité n’a réalisé les ressources prévues, même après les prélèvements sur les fonds de réserve, que dans les 2 dernières années (2000 et 2001). Ce qui indique qu’il y a eu une carence dans le recouvrement des ressources, et le manque de ressources entraîne le déficit et restreint les dépenses. Cette carence est due aux moyens de perception inefficaces et primitifs.
On peut établir l’écart entre les crédits et les dépenses réelles.


Le résultat est négatif en 1995, donc en cette année le montant des dépenses réelles a dépassé celui des crédits. Dans les autres ce sont les crédits qui sont plus importants que les dépenses réelles.

 6.2. Analyse des arrêtés de comptes municipaux de Aakkar

Arrêtés de comptes des municipalités de Aakkar

D’après le tableau ci-dessus, on remarque une forte carence dans le recouvrement des impôts locaux par les municipalités de Aakkar, les ressources directes ne constituent que 4% du total des revenus des municipalités de cette région lointaine du Liban. Comme on peut remarquer que les dépenses d’équipements sont en grande partie (54,9%) des dépenses d’égouts et de voirie.

 6.3. Les plus importantes activités municipales d’après leur ressenti

D’après une enquête d’opinion menée par Le « lebanese center for political studies » (LCPS) lors des élections municipales de 1998, et qui a couvert 350 municipalités sélectionnées selon le facteur de la répartition géographique et celui de la taille de chaque municipalité suivant le nombre d’habitants ou le nombre des membres du conseil municipal, on peut dégager les résultats suivants :

  • La concentration du travail municipal de la plupart des municipalités dans 6 activités consécutives :
  • Les projets d’éclairage et des travaux publics (cela étant considéré comme le plus important travail pour 85% des municipalités)
  • L’accord des permis aux citoyens (pour 76% des municipalités)
  • Les projets de nettoyage et les projets sanitaires (74%)
  • Confisquer les transgressions et les dérogations (60%)
  • Les projets de voirie et d’égouts (42%)
  • L’investissement et la protection des propriétés publiques (38%)
  • D’autre part, le travail municipal régresse dans d’autres domaines si importants, et surtout dans celui de la fourniture des services médicaux (ceci étant considéré comme un travail important pour seulement 25% des municipalités), des services éducationnels et sportifs (24%), et le renfort des investissements et l’économie locale (13%) et l’organisation et l’activation du tourisme (13%.)
  • Le travail municipal se confine surtout dans des projets classiques. Alors que les projets de type non classique sont surtout entrepris par les grandes municipalités, 85% des petites municipalités entreprennent surtout des projets habituels comme les projets d’éclairage et des travaux publics. Par exemple, alors que seulement 5% des petites municipalités organisent et s’investissent dans le tourisme, 44% des grandes municipalités s’occupent de ce secteur. De même, en ce qui concerne le renfort des investissements et l’activation de l’économie locale, 12% des petites municipalités prêtent une attention à ce secteur par rapport à 44% des grandes municipalités.

Plus importantes activités municipales

Les ressources des municipalités
D’après la même enquête menée par le « Lebanese Center for Political Studies », les transferts de la caisse autonome des municipalités sont considérés (selon les avis des présidents des conseils municipaux) comme la source de revenus essentielle pour 86% des municipalités, alors que les taxes perçues directement par les municipalités ne sont considérées comme source essentielle de revenus que par 43% des municipalités.

Les revenus des projets locaux sont considérés comme une faible source par la plupart des municipalités (92%), aussi bien pour les revenus des dons des organisations (91%), des subventions personnelles (89%) que pour les revenus des propriétés municipales (88%).

Plus importantes sources de revenu municipales

D’après ce tableau, on peut constater que la plupart des municipalités comptent sur les sources primaires sans qu’elles ne s’engagent pour trouver des sources productives. On peut également constater que la capacité de perception des impôts locaux est plus élevée chez les grandes municipalités (72%) que chez les petites municipalités (43%).

 6.4. Revenus et dépenses municipaux de 1994-1996 (milliards L.L)

(source LCPS)

D’après le tableau ci-dessus on constate qu’il y a une grande différence dans la répartition des ressources et des dépenses entre les différents caza au Liban :

Au niveau des ressources, les caza les plus défavorisées sont respectivement : Hermel (32),Hasbaiya (34), Marjaayoun (213), Bent-Jbayl (234), Rachaiya (262), Bcharreh (302).

Alors que les régions les plus favorisées sont respectivement : Matn (282638), Kesrouane (19 484), Baabda (18 806), Aaley (11 013), Saida (7 100), Tripoli (Trablous) (5965).

De même, au niveau des dépenses, on déduit presque les mêmes résultats, les régions les plus défavorisées sont respectivement : Hermel (20), Hasbaiya (50), Rachaiya (90), Bent-Jbayl (94), Marjaayoun (165), Bcharreh (172).

Alors que les régions les plus favorisées sont respectivement : Matn (272208), Kesrouane (10674), Aaley (9528), Baabda (8907), Saida (7200), Zahleh (2030), Tripoli (Trablous) (2189).

Notes et référennes

↑ 1 Chaoul Joseph, Pouvoir municipal et pouvoir de tutelle en droit libanais, Thèse de doctorat en droit, 1965, p 2.

↑ 2 loi n° 665/1997

↑ 3 article 1er du décret législatif nº 118 du 30 juin 1977

↑ 4 Article 49 du décret 118 du 30 juin 1977, loi sur les municipalités

↑ 5 article 3 du décret-loi nº 118, du 30 juin 1977, cet article a été annulé par la loi n° 665/1997, mais n’a toujours pas été remplacé

↑ 6 articles 4 & 5, annulés par la loi n° 665/1997

↑ 7 article 8

↑ 8 article 24 de la loi n° 665/1997

↑ 9 article 13, 14, 16, 17, 20, 21, 27 à 31 de la loi n° 665/1997

↑ 10 art10

↑ 11 article 32, 33

↑ 12 article 45

↑ 13 article 47

↑ 14 article 48

↑ 15 loi n° 665/1997

↑ 16 décret-loi n°118 du 30 juin 1977

↑ 17 article 55

↑ 18 article 51

↑ 19 article 58

↑ 20 article 65

↑ 21 d’après l’article 60

↑ 22 article 60

↑ 23 article 61

↑ 24 article 62

↑ 25 d’après l’article 59 de la loi

↑ 26 article 59

↑ 27 article 66

↑ 28 décret 14969 du 30 décembre 1963 amendé par le décret 5595 du 22 septembre 1982

↑ 29 Picard Elisabeth, Beyrouth la gestion nationale d’enjeux locaux, Les cahiers du Cermoc, Nº 24, 2001 Municipalités et pouvoirs locaux au Liban, (p.280-281)

↑ 30 As Safir, 26 Novembre 1990.

↑ 31 Articles 40 et 51 du même décret.

↑ 32 E. El Hayek, les principes..., op. cit., p 44

↑ 33 Atallah Sami, Chercheur au Lebanese Centre for policy studies, Les dimensions juridiques et administratives des municipalités au Liban, Interventions au colloque organisé par le CERMOC à Beyrouth le 17 avril 1999, Cermoc 1999 document n°4, Les finances municipales au Liban t. p 13.

↑ 34 Atallah Sami,...op.cit p 13

↑ 35 Articles 86 jusqu’à 99 de la loi sur les taxes municipales n° 88/60 du 18 Août 1988.

↑ 36 Atallah Sami... op.cit. p14

↑ 37 Atallah Sami...op.cit p14

↑ 38 Article 104 de la loi sur les taxes municipales n° 88/60 du 18 Août 1988.

↑ 39 Article 16, décret 5595 du 22 septembre 1982, organisation de la comptabilité des municipalités.

↑ 40 Atallah Sami.op.cit p 15

↑ 41 Article 198, décret 14969 du 30 décembre 1963, loi de la comptabilité générale.

↑ 42 Article 54, décret 14969 du 30 décembre 1963, loi de la comptabilité générale

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